Desde hace más de 15 años, México ha realizado una serie de adecuaciones a su legislación con el propósito de cumplir con los estándares internacionales de prevención y combate al lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.
Un ejemplo de ello, fue la creación de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) en 2004, como un organismo adscrito a la SHCP encargado prevenir y detectar actos, omisiones y operaciones vinculados de cualquier manera con los delitos de terrorismo, terrorismo internacional y de operaciones con recursos de procedencia ilícita previstos en los artículos 139, 148 Bis y 400 Bis del Código Penal Federal (CPF).
Para mejorar los resultados hasta ese entonces obtenidos por la UIF, el 10 de enero de 2014 se reformó el precepto 115 de la Ley de Instituciones de Crédito (LIC)1 para que a través de las entidades financieras pudiera bloquear las cuentas bancarias de los ciudadanos en virtud de encontrarse relacionados con algún delito de esta índole.
De acuerdo con el dispositivo en comento, las instituciones de crédito están obligadas a “suspender de forma inmediata la realización de actos, operaciones o servicios con los clientes o usuarios que la SHCP les informe mediante una lista de personas bloqueadas que tendrá el carácter de confidencial”, dejando de surtir efectos cuando Hacienda “elimine de la lista de personas bloqueadas al cliente o usuario en cuestión”.
Adicionalmente, a través de las Disposiciones de Carácter General a que se refiere el artículo 115 de la LIC, se establecieron los parámetros para la inclusión o eliminación de personas a la “lista negra”, así como el procedimiento para que puedan hacer valer sus derechos frente a la autoridad.
Conforme a la regla 70a., los sujetos a los que se aplica la medida son aquellos que:
- se encuentren dentro de las listas derivadas de las resoluciones 1267 (1999) y sucesivas, 1373 (2001) y las demás que sean emitidas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o las organizaciones internacionales
- den a conocer autoridades extranjeras, organismos internacionales o agrupaciones gubernamentales y que sean determinados por la SHCP en términos de los instrumentos internacionales celebrados por el Estado mexicano
- estén en proceso o compurgando sentencia por los delitos de financiamiento al terrorismo u operaciones con recursos de procedencia ilícita, y
- omitan proporcionar información o datos, la encubran o impidan conocer el origen, localización, destino o propiedad de los recursos, derechos o bienes
Lo anterior ha traído una serie de cuestionamientos acerca de la naturaleza de la UIF y su competencia para efectuar estos actos, sobre los que se ha pronunciado la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) a través de distintas resoluciones, que se comentarán a continuación.
Facultad del ministerio público
La Primera Sala de la SCJN al resolver el amparo en revisión 1214/2016 determinó que el numeral 115 de la LIC transgrede el artículo 21 constitucional porque permite que la UIF invada las facultades del ministerio público.
En palabras de la Corte, incluir a alguien en la lista de personas bloqueadas para el congelamiento de sus cuentas, es una técnica de investigación o medida cautelar propias de un procedimiento penal porque tiene el fin de indagar un ilícito y evitar que este se siga cometiendo.
Así, la UIF al ser una autoridad administrativa, solo puede realizar actos de comprobación acotados a la materia administrativa, fiscal o sanitaria; por tanto, no debe practicar investigaciones relacionadas con un ilícito, ni mucho menos dictar medidas cautelares, porque ello le corresponde a otras instancias.
De tal forma que si derivado del ejercicio de sus atribuciones detecta la comisión de un delito, debe dar vista al fiscal para que este, dentro de las acciones relacionadas con su averiguación, pueda ordenar la inmovilización de las cuentas.
Control judicial
El alto tribunal a través de la acción de inconstitucionalidad 10/2014 y su acumulada 11/2014 sostuvo que el aseguramiento de activos financieros necesita control judicial.
Ello debido a que la intensidad de la medida implica la afectación directa del derecho de propiedad y de manera indirecta de otros como la alimentación, salud, libertad de comercio o trabajo.
De manera que el ministerio público no puede por sí ni por la simple solicitud de la policía ordenar el aseguramiento de bienes relacionados con operaciones financieras como una medida de aseguramiento o técnica de investigación sin intervención de un juez de control.
En este sentido, el 21 de mayo de 2019 el Consejo de la Judicatura Federal publicó en el DOF el Acuerdo General 5/2019, que reforma los preceptos 14 y 19 del diverso 3/2017, para que los jueces de control del Centro Nacional de Justicia Especializado en Control de Técnicas de Investigación, Arraigo e Intervención de Comunicaciones tengan competencia –entre otros– para “el aseguramiento de activos financieros, tales como cuentas y demás valores que se encuentren dentro del sistema financiero, tratándose de la investigación de delitos de delincuencia organizada y operaciones con recursos de procedencia ilícita previsto en el artículo 400 Bis del CPF”.
Límites de la UIF
A través de la jurisprudencia: ACTOS, OPERACIONES O SERVICIOS BANCARIOS. SU BLOQUEO ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE REALIZA PARA CUMPLIR COMPROMISOS INTERNACIONALES (INTERPRETACIÓN CONFORME DEL ARTÍCULO 115 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO), visible en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 54, p.1270, Materias: Constitucional y Administrativa, Tesis: 2a./J. 46/2018 (10a.), Jurisprudencia, Registro: 2016903, mayo de 2018, la Segunda Sala de la SCJN delimitó la competencia de la UIF para el bloqueo de cuentas. Se señaló que esta facultad no es de carácter penal porque el acto emana de una autoridad administrativa para la protección del sistema financiero pero que se creó para que México cumpliera con la Recomendación 6 del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), que indica que “los países adoptaran medidas de acción rápida y eficiente, ante solicitudes extranjeras para identificar y congelar bienes relativos al lavado de activos, al financiamiento del terrorismo y al financiamiento de proliferación de armas de destrucción masiva”.
En consecuencia, es inconstitucional que se aplique cuando el motivo tenga un origen estrictamente nacional, ya que únicamente procede si se emplea como una medida cautelar relacionada con compromisos internacionales; es decir, para el cumplimiento de:
- solicitudes de autoridades extranjeras, en virtud de una obligación bilateral o multilateral asumida, o
- resoluciones o determinaciones adoptadas por un organismo internacional o por una agrupación intergubernamental, que sea reconocida con tales atribuciones a la luz de algún tratado internacional
- Investigación ¿sin orden judicial?
En nuestro artículo “Bloqueo de cuentas bancarias: ¿prevención o sanción?” del número 445 del 31 de julio de 2019, se comentó la polémica decisión de la Corte al resolver el amparo en revisión 1762/2018.
En un principio se buscaba determinar si el dispositivo 142, fracción I, de la LIC es inconstitucional por permitir que el ministerio público pueda investigar las cuentas de los usuario sin autorización judicial en detrimento del derecho a la privacidad en la vertiente de secreto bancario. Sin embargo, el máximo tribunal no resolvió el fondo del asunto, porque la SHCP y el ministerio público de la federación presentaron desistimientos sobre ese punto ante el temor de que se declarará inconstitucional el precepto y se presentaran un sin fin de amparos en contra de las averiguaciones abiertas en ese momento.
Nueva reforma
En febrero de este año, se presentó una iniciativa que propone la adición de un capítulo IV Bis al título quinto de la LIC en el que se prevé que la UIF podrá bloquear las cuenta de una persona si tiene indicios suficientes de que está relacionada con delitos de financiamiento al terrorismo, operaciones con recursos de procedencia ilícita o los asociados con dichos ilícitos y que previa garantía de audiencia podrá promover la extinción de dominio de los activos.
A la fecha de cierre de edición de este número, el proyecto aún aparece en el Sistema de Información Legislativa como “Dictamen a discusión ante la Cámara de Diputados (revisora)”, pero tiene una gran posibilidad de ser aprobado.
Comentarios finales
Existen cuatro modelos de UIF que la comunidad internacional reconoce:
- administrativo: integrante de los bancos centrales o la hacienda, es el enlace entre el sistema financiero y las autoridades procuradoras de justicia
- policial: con facultades de investigación
- judicial: se establecen dentro del poder judicial como las fiscalías, o los ministerios públicos, e
- híbrido: combina elementos de al menos dos categorías
México al igual que en muchos países ha escogido el tipo administrativo, que hasta ahora no le ha favorecido, pues al no ser una autoridad judicial la que aplique las medidas como el congelamiento de los recursos se retrasa o se nulifica por ilegal.
No obstante, los legisladores lejos de subsanar las deficiencias de la ley en cuanto a la naturaleza que debe adoptar este órgano, vuelven a cometer los mismos errores del pasado al permitir nuevamente que adopte mecanismos de aseguramiento sin ningún tipo de control judicial, cuando en reiteradas ocasiones la SCJN ha sido enfática en señalar que incluso en los casos donde la aplicación de la medida se otorgue por una cuestión de oportunidad o rapidez para que no se dilapiden los recursos, es fundamental que se imponga por un juez, salvo que sea en cumplimiento de una solicitud internacional.
