El 19 de febrero de 2020, el presidente de la república en compañía del ministro presidente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea presentó ante la Cámara de Senadores la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativos al Poder Judicial de la Federación.
A dicha iniciativa se le ha denominado como la “reforma judicial”, y desde que se anunció ha estado en el radar de los medios de comunicación y estudiosos del Derecho porque plantea una transformación a la actual organización y funcionamiento de los órganos jurisdiccionales federales, lo cual no sucedía en años.
Los motivos que dieron lugar a este proyecto son varios, pues desde hace tiempo el poder judicial ha aceptado que los jueces y funcionarios adscritos no siempre se conducen con el profesionalismo, la ética, independencia e imparcialidad que deberían, lo que ha provocado desigualdades en la impartición de justicia y que esta se torne mezquina y el algunos casos arbitraria.
Adicionalmente, el esquema organizacional no ha facilitado en algunos órganos jurisdiccionales a disminuir su excesiva carga de trabajo, ocasionado que no se cumpla una justicia expedita.
Así, se analizaron las fortalezas y debilidades del poder judicial para realizar distintas adecuaciones a los órganos a fin de mejorar la impartición de justicia en el país.
De la lectura de la iniciativa de reforma propuesta, se advierten los siguientes objetivos:
consolidar la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) como un verdadero tribunal jurisdiccional
enmendar la carrera judicial para que los funcionarios accedan por concurso de oposición y no nepotismo o corrupción
impulso a la capacitación y profesionalización del personal, mediante la creación de una escuela judicial
fortalecimiento del Instituto Federal de la Defensoría Pública
transformación de tribunales
modificación al sistema de jurisprudencia
establecimiento de Plenos Regionales
precisión de controversias constitucionales, y
creación de políticas para la adscripción, readscripción y ratificación de juzgadores
Enseguida se explica en qué consiste cada una de las modificaciones al poder judicial y las pretensiones de cada una de ellas.
Sustitución de tribunales y plenos
En la búsqueda de mejorar el funcionamiento del poder judicial, se decidió realizar un cambio organizacional como a continuación se indica.
Tribunales colegiados de apelación
Desaparecerán los Tribunales Unitarios de Circuito y en su lugar se constituirán los Tribunales Colegiados de Apelación. Aunque seguirán teniendo conocimiento de las apelaciones de asuntos resueltos en primera instancia por los jueces de distrito y de los juicios de amparo de otros tribunales de apelación, a diferencia de los tribunales unitarios vigentes, los nuevos tribunales ya no serán unipersonales, es decir, ya no se integrarán por un solo magistrado, sino por tres.
De acuerdo con la iniciativa, la conformación colegiada permitirá que exista debate para la deliberación de los asuntos, garantizando así una sentencia de mayor reflexión e imparcial, además de que se busca que la ausencia de uno de los magistrados no obstaculice las funciones de todo el órgano.
Plenos regionales
Se transformarán los Plenos de Circuito para pasar a ser Plenos Regionales. Con esto, su ámbito de competencia por cuestión de territorio será mayor, pues se planea que una región está constituida por varios circuitos.
El propósito de que los Plenos Regionales resuelvan las contradicciones de criterios y los conflictos competenciales que se susciten entre órganos jurisdiccionales de los distintos circuitos que conformen sus territorios, son tres:
- la optimización y homogeneidad de recursos, ya que actualmente hay circuitos con bastante carga de trabajo, mientras que otros no tienen el mismo volumen de asuntos
- que exista un solo criterio obligatorio en varios circuitos de una misma región, logrando una mayor homogeneidad en la impartición de justicia, y
- consolidarlo como un tribunal constitucional, cuya principal competencia será la sustanciación de aquellas contradicciones de criterios que no sean del conocimiento de la SCJN, quien solo atenderá criterios de alta trascendencia o importancia social
Cabe señalar que la regulación del funcionamiento de estos nuevos órganos, así como la tramitación de las contradicciones de tesis deberán ser emitidas por el Consejo de la Judicatura Federal (CJF).
Auto regularización de los órganos judiciales
Se elevará a nivel constitucional en carácter de los acuerdos generales emitidos por la SCJN, CJF y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que establezcan directrices a las situaciones y requerimientos que vayan surgiendo en los distintos órganos del poder judicial, a fin de facilitar su regulación interna.
Sistema de precedentes
Actualmente existen tres formas de integrar jurisprudencia:
contradicción de tesis: se crea al dilucidar criterios discrepantes sostenidos entre las salas de la SCJN, entre los plenos de circuito o los tribunales colegiados de circuito, y ser resuelta atendiendo a la jerarquía del órgano del cual provenga la tesis
sustitución: toda jurisprudencia implantada por reiteración o contradicción, podrá ser sustituida cuando medie petición de algún magistrado o ministro, según corresponda, y se motive en la resolución de un caso en concreto, y
reiteración de criterios: aquella establecida por la SCJN, funcionando en pleno o por salas y por los tribunales colegiados de circuito, al sustentarse un mismo criterio en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, resueltas en distintas sesiones
Sobre la jurisprudencia por reiteración, el proyecto considera que ya no está acorde con el alto tribunal, ya que: “Al ser un tribunal terminal que conoce de los asuntos de mayor importancia y trascendencia, no debe ser necesario que reitere un mismo criterio en cinco ocasiones para que el mismo adquiera el carácter de vinculante”.
Por tal motivo, se decidió transitar la jurisprudencia a un sistema de precedentes en el que las razones justifiquen todas las sentencias de la SCJN, con una votación calificada, y así formen jurisprudencia y sean obligatorias para todos los órganos jurisdiccionales.
Es importante resaltar que la jurisprudencia por reiteración no desaparecerá, porque está quedó intocable para los tribunales colegiados de circuito.
Política jurisprudencial
Actualmente la SCJN a través de acuerdos puede remitir los asuntos de su competencia a los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito; no obstante, está condicionada a que en dichos asuntos hubiere establecido jurisprudencia.
Con la reforma, la distribución de asuntos ya no estará condicionada, pudiendo la Corte remitir aquellos casos en los que no exista jurisprudencia, ello a fin de dar prontitud al despacho de los asuntos, pues a la fecha el alto tribunal tiene una carga excesiva de trabajo, mismo que ha escalado a causa de la pandemia.
Carrera judicial
Todo lo relativo a lo que es el ingreso, la formación y permanencia del personal jurisdiccional ya no se regirá por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, sino por la posible Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación (LCJPJF).
La adecuación a ese marco institucional busca combatir las conductas de corrupción y la percepción negativa de la ciudadanía en los juzgadores. Así, mediante este ordenamiento se intentará:
contar con una legislación especializada en la materia, tal y como otros países, como Costa Rica, Perú o Nicaragua
separar las disposiciones orgánicas de las propias de la carrera judicial
introducir criterios novedosos para lograr mayor legitimidad, apertura y transparencia del CJF
democratizar el ingreso, permanencia y remoción de los servidores del poder judicial, y
consolidar una verdadera carrera judicial en la que sea posible ascender por meritocracia y en igualdad de condiciones para todas las personas
Se pretende que la nueva normativa regule las siguientes cuestiones:
principios
perfil del funcionario judicial
categorías y etapas
deberes y obligaciones
nombramientos
adscripciones
responsabilidades administrativas
captación
ratificaciones, y
políticas de combate al nepotismo
Inamovilidad de juzgadores
Se precisa que para permanecer en el cargo de juzgador después de los seis años, se deberá cumplir con un proceso de ratificación que implica la evaluación de su funcionamiento y conducta, para determinar con base a criterios excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia si es apto para continuar en su cargo y adquirir la inamovilidad.
Para tal efecto, se pretende:
crear un sistema de promociones regulado posiblemente por la LCJPJF, y
con independencia de que los juzgadores sean promovidos a cargos superiores deben cumplir con los requisitos y procedimientos de la ratificación por parte del CJF
Combate al nepotismo
Desde hace tiempo, han surgido acusaciones de un trato preferencial a familiares o amigos, a los cuales le otorgan cargos o empleos en distintos puestos del poder judicial por el mero hecho de serlo, sin que estos satisfagan los requisitos. A pesar de que la conducta de nepotismo ya se contempla en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, se crea un tipo en específico para los servidores públicos del poder judicial para su combate; asimismo, la reforma prevé un esquema sancionatorio, en el que se castiguen los nombramientos cruzados, esto es, cuando una persona que hubiera recibido un nombramiento de base, interino o de confianza extienda el nombramiento al cónyuge, concubino, conviviente o pareja en relaciones análogas, o a los parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado de la persona que los nombró.
Se resalta, que el 11 de noviembre de 2020, el CJF a través del comunicado 38/2020 dio a conocer la implementación del Plan Integral de Combate el Nepotismo, cuyas principales líneas de estrategia son las siguientes:
fortalecimiento de la carrera judicial como eje rector de acceso y ascenso dentro del poder judicial; todos los cargos
jurisdiccionales tendrán que ser competidos.
se incorpora un nuevo cargo de “oficial judicial” como primer eslabón de la cadena de carrera judicial: desde la plaza de menor nivel hasta la de magistrado de circuito deberá ser examinada y concursada
actuarios y secretarios de juzgado y tribunal deberán estar certificados para integrar una lista a través de la cual podrán ser contratados por órganos jurisdiccionales
se prevé un padrón de relaciones familiares en el cual se registren aquellas que se tengan dentro del poder, con el objeto de prevenir y combatir los posibles casos de nepotismo, y
actos de nepotismo pasan a ser supuestos de responsabilidad administrativa
Contradicción de criterios
Para dar mejor claridad y certeza, se cambia el concepto de contradicción de criterios, pues en realidad la contradicción versa sobre dos criterios independientemente del número de tesis que se publiquen.
Paridad de género
A fin de cumplir con todas las normas y tendencias de paridad de género se establece el lenguaje inclusivo en el texto constitucional.
Escuela de formación judicial
Se modificará la denominación del Instituto de la Judicatura Federal por Escuela de Formación Judicial. Dentro de sus principales atribuciones están las siguientes:
constituir un órgano especializado a nivel constitucional encargado de implementar los procesos de formación, capacitación y actualización del personal jurisdiccional y administrativo del poder judicial
ser el órgano encargado de llevar a cabo todos los concursos de oposición para acceder a las distintas categorías de la carrera judicial, y
ser el responsable de realizar la capacitación de todo el personal
Defensoría Pública
El servicio de defensoría pública a nivel federal será proporcionado por un órgano especializado del CJF que se nombrará como Instituto Federal de Defensoría Pública.
En este sentido la reforma a la constitución contempla:
que los defensores públicos serán capacitados por la Escuela de Formación Judicial
la escuela llevará a cabo todos los concursos de oposición que correspondan a la carrera en defensoría, y
se amplía el ámbito de competencia de los servicios de defensoría pública al amparo en materia familiar u otras materias que determine el CJF
Régimen recursivo
Desaparecerá el recurso de revisión administrativa que actualmente se impone contra la designación de jueces de distrito y magistrados de circuito para no distraer a la SCJN de sus labores principales.
Como alternativa a este recurso, los resultados del concurso de oposición podrán ser impugnados ante el pleno del CJF para que este resuelva en definitiva. Dicha impugnación podrá presentarse antes de que el pleno realice la declaratoria de vencedores para que una vez resuelta la impugnación los resultados de la oposición queden firmes.
Violaciones graves de derechos humanos
En un principio la iniciativa proponía que CJF pudieran designar a los órganos jurisdiccionales para que atendieran aquellos asuntos que impliquen hechos constitutivos graves contra los derechos humanos o que tengan un impacto social de especial relevancia, ello con la intención de que los asuntos se resuelvan de forma expedita y se eviten sentencias contradictorias.
Esta modificación generó un arduo debate, pues algunos especialistas en Derecho consideran que se están creando tribunales ad hoc; por tal motivo, se decidió adecuar el proyecto original, haciendo las siguientes precisiones:
- la facultad del CJF no será de designación, sino de concentración, con base en el interés social y el orden público
- la designación recaería en el pleno para garantizar un proceso colegiado de discusión y deliberación, y
- las resoluciones que emitan los órganos designados podrían ser susceptibles de recurso para que pueda revisarse la actuación legal, constitucional e incluso convencional del juzgador
Controversias constitucionales
Materia
Con el objetivo de que la SCJN asuma el rol de un tribunal constitucional, esta ya no analizará cuestiones de legalidad, limitándose a resolver violaciones directas a la CPEUM y los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales.
También se puntualiza que la materia de las controversias que sean de su conocimiento es la constitucionalidad de las normas, actos u omisiones de los entes legitimados.
Legítimación de órganos autonómos
A la fecha el alto tribunal se encarga de resolver las controversias constitucionales suscitadas solo entre la federación, las entidades federativas, los municipios y la Ciudad de México; sin embargo, con las adecuaciones, también conocerá de aquellas controversias interpuestas por dos órganos constitucionales autónomos de una entidad federativa, y entre uno de estos y los poderes ejecutivo o legislativos de la misma entidad.
Declaratoria general de inconstitucionalidad
Acorde con el nuevo sistema de precedentes, se estableció que la notificación a la autoridad emisora procederá desde el primer asunto en que se declare la inconstitucionalidad de una norma general en los juicios de amparo indirecto en revisión.
Una vez establecida la jurisprudencia por precedente obligatorio, la SCJN notificará al poder legislativo para que subsane el vicio de la ley; de esta manera, desde el primer asunto en que se determine la inconstitucionalidad de la norma general se iniciará el procedimiento para desecharla.
Recurso de revisión en amparo directo
Se modificó la materia del recurso de revisión en amparo directo. Actualmente este medio sirve para que los tribunales colegiados o la SCJN examinen una resolución emitida por un órgano inferior para obtener una modificación de sentencia, siempre que se alegue y acredite un daño o perjuicio que vulnere los derechos personales o patrimoniales del recurrente.
La materia del recurso se limitará a la decisión de cuestiones meramente constitucionales sin poder comprender otras, y en contra del auto que deseche el recurso no procederá medio impugnación alguno.
Asimismo, la Corte será más rigurosa para decidir los recursos de revisión en amparo indirecto que serán de su conocimiento, escogiendo solo aquellos que revistan un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
Cumplimiento sustituto de la sentencia de amparo
Con la finalidad de que SCJN se enfoque en resolver las cuestiones constitucionales, se elimina su competencia para resolver los recursos de inconformidad e incidentes de cumplimiento sustituto para transferirlas a los tribunales colegiados.
Modificaciones descartadas
Enseguida se indican algunas propuestas contempladas en la iniciativa, pero que no fueron aprobadas por los legisladores.
Irrevocabilidad de los acuerdos del CJF
Buscaba que el alto tribunal ya no tuviera la facultad de revocar los acuerdos que apruebe el CJF, por las siguientes razones:
- dotar de fuerza y definitividad las resoluciones emitidas por el CJF en materia de disciplina, administración y vigilancia de la carrera judicial y hacer más expedito su cumplimiento, y
- auxiliar a la SCJN a que se enfoque en la atención de asuntos propios de un tribunal constitucional
Amparo soberanía
Aunque se pretendía desaparecer el amparo soberanía, atendiendo a que es innecesario porque ya se cuenta con la “controversia constitucional”, al final se decidió mantenerlo para que puedan imaginarse por vía de amparo indirecto las normas generales o actos de autoridad federal que afecten la soberanía de las entidades federativas, así como los actos de estas que invadan la competencia de la federación.
Comentarios finales
A la fecha del cierre de la presente edición el decreto fue aprobado por ambas cámaras y fue turnado a las legislaturas estatales para su aprobación, la cual requerirá mayoría absoluta (la mitad más uno). De concluirse satisfactoriamente el proceso legislativo hasta su publicación, los cambios que traerá dicha reforma no serán inmediatos, porque aún quedan pendiente su implementación.
De conformidad con el régimen transitorio del proyecto, la puesta en marcha será la siguiente:
la entrada en vigor será al día siguiente de su publicación
a los 180 días siguientes a la entrada en vigor del decreto, deberá aprobarse la legislación secundaria en la materia
a partir de la entrada en vigor de la legislación secundaria todas las menciones a los Tribunales Unitario de Circuito y Plenos Circuitos previstas en las leyes, se entenderán hechas a los Tribunales Colegiados de Apelación y los Plenos Regionales
en ejercicio de sus atribuciones regulatorias, el CJF adoptará las medidas necesarias para poder convertir a los Tribunales Unitarios de Circuito en Tribunales Colegiados de Apelación y los Plenos de Circuito en Plenos Regionales, teniendo en cuenta los siguientes lineamientos:
en cada entidad federativa habrá al menos un Tribunal Colegiado de Apelación, y
el establecimiento de los Plenos Regionales partirá de la agrupación de circuitos según las cargas de trabajo y las estadísticas de los asuntos planteados y resueltos
el sistema de creación de jurisprudencia por precedentes, entrará en vigor cuando la SCJN emita el acuerdo general respectivo, y
los recursos de reclamación y revisión administrativa en contra de las designaciones de jueces y magistradas, que ya se encuentren en trámite y que conforme al nuevo marco constitucional resulten improcedentes, continuarán su tramitación hasta su archivo, sin que puedan declararse sin materia
Alguna de las críticas a esta reforma que se dejaron ver durante las discusiones en el Congreso de la Unión, es que sigue dejándose a fuera del proceso de concurso de oposición a la SCJN, alentando a que se creen “funcionarios de privilegio”; o bien, que el hecho que el CJF pueda concentrar en los órganos jurisdiccionales asuntos vinculados a violaciones graves a derechos humanos es una modificación inconvencional, aunado a que al no preverse que este tenga que justificar su decisión de concentrar en determinados tribunales los asuntos, se tratará de decisiones arbitrarias.
La “reforma judicial” sin duda marcará un parteaguas en la impartición de justicia, sobre todo por la creación del sistema de precedentes, con el cual se espera que dé inicio a la décima primera época del Semanario Judicial de la Federación.
