La dependencia responsable de llevar el control y publicitar todas las características físicas de los inmuebles así como las operaciones relativas a los derechos reales sobre estos, es el Registro Público de la Propiedad (RPP) y los catastros. En México, su funcionamiento está a cargo de las entidades federativas y los municipios, conforme a los artículos 115 y 121 constitucional; por esta razón cada estado cuenta con su propio registro y catastro.
La existente diversidad en la regulación de los registros y catastros y la ausencia de procedimientos homologados ha provocado que su funcionamiento sea desigual, trayendo como consecuencia distintos inconvenientes para los usuarios, pues dependiendo de la entidad serán los requisitos, costos y tiempo de respuesta del trámite.
Para atacar estas problemáticas, el 27 de diciembre de 2013 se publicó en el DOF, la adición de una fracción XXIX—R al artículo 73 constitucional, misma que faculta al Congreso de la Unión para expedir una ley general que armonice y homologue la organización y funcionamiento de los registros inmobiliarios y de personas morales de las entidades federativas y los catastros de los municipios.
En virtud de esta reforma, en 2016 se presentó una iniciativa para crear la Ley General para Armonizar y Homologar los Registros Públicos Inmobiliarios y de Personas Morales y los Catastros; sin embargo, esta quedó paralizada por casi cuatro años ante las constantes inconformidades de la ciudadanía y las propias entidades
Para atender el mandato constitucional, la actual legislatura retomó su discusión, llevando a cabo nueve foros de parlamento abierto para su análisis, los cuales trajeron como resultado la aprobación del dictamen por la cámara de diputados el 3 de mayo de 2021. De ahí que a continuación se señalan las características principales de la propuesta.
Consideraciones de la iniciativa
El argumento principal para la homologación de los registros y catastros, es el mal resultado que ha generado contar con 32 dependencias, ya que ocasionado entre otras cosas:
- ineficiencia: aún existen dependencias donde prevalece el sistema registral de libros y la operación a través de planos o cartografía de papel, lo cual genera corrupción, demoras en la atención
- falta de beneficios fiscales: a muchos municipios no les favorece la administración de la propiedad
- tecnología inadecuada: aunque diversas instituciones han implementado sistemas informáticas para mejorar su función, al no existir sistemas informáticos con características y capacidades homogéneas no es posible integrar la información registral y catastral a nivel estatal y nacional, así como su interoperabilidad
- tiempos de respuesta tardíos: un trámite en el RPP puede tardar en promedio seis meses
- capacitación inadecuada al personal: en la mayoría de las entidades no se regula con precisión el perfil que deben tener los servidores públicos, ni tampoco hay un servicio civil de carrera que profesionalice la función registral y catastral
- desvinculación de la información registral y catastral: generando frecuentemente diferencias en la delimitación de propiedades y contradicciones entre ambas instituciones, y
- falta de relación entre los esfuerzos de modernización de los registros y catastros: aunque en general hay mejoras importantes en las dependencias, estos no se han dado de manera generalizada en todos los estados y municipios
Pormenores de la iniciativa
El objetivo principal de la ley es contar con protocolos, sistemas informáticos, procesos y procedimientos comunes para el registro inmobiliario, que coadyuve a la plena identificación de los predios en territorio nacional.
Usos de sistemas informáticos
Todas las operaciones catastrales y registrales se llevarán a cabo a través de un sistema informático que garantice el control, la captura por cualquier medio, el almacenamiento, la custodia, seguridad, consulta, reproducción y verificación de la información, de modo de que pueda compartir la información a través de diversas plataformas, por lo que dichos sistemas deberán incluir los siguientes elementos:
- una estructura universal para los usuarios del sistema
- módulo de auditoría de datos y resultados
- control de gestión de trámites
- base de datos permanente actualizada y disponible en todo momento para consulta pública, incluyendo días y horas inhábiles
- interfaces para la interoperabilidad remota
- módulo de firma electrónica, y
- respaldo y acervos digitalizados
Medios electrónicos
Se promoverán e implementarán medios digitales para realización de trámites, de modo que los usuarios puedan enviar sus solicitudes a través de las plataformas electrónicas. Además se propone que las autoridades informen sobre los actos motivo de inscripción a través de correos electrónicos o cualquier otro medio de comunicación.
Formas precodificadas y pagos
Existirán formas precodificadas para el registro de trámites y se crearán sistemas electrónicos para el pago y recaudación de derechos e impuestos; no obstante, será cada entidad federativa quien determine los motos para respetar su independencia.
Consejo Nacional de Armonización y Homologación Registral y Catastral
Se creará el Consejo Nacional de Armonización y Homologación Registral y Catastral, como el órgano encargado de la coordinación interinstitucional y de emitir los lineamientos para la armonización y homologación de los datos e información catastral y registral, mismo que estará integrado por:
- Secretario de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
- Subsecretario de Ordenamiento Territorial y Agrario
- titular de la unidad administrativa competente en materia de Inventarios y modernización registral y catastral
- Secretario de Gobernación
- titular del Registro Agrario Nacional
- un representante de la SHCP, la Secretaría de Economía, la Secretaría de la Función Pública
- titular del Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales (INDAABIN)
- titular del Instituto Nacional de Estadística y Geografía
- secretario de cada entidad federativa encargado de la función registral y catastral
- presidentes municipales, y
- presidente del Colegio Nacional del Notariado Mexicano
- Acerca de sus atribuciones destacan las siguientes:
- emitir lineamientos para la interoperabilidad de la información de los registros inmobiliario y de personas morales y de los catastros. El intercambio de información podrán celebrarlo cada uno de los tres niveles de gobierno mediante los mecanismos legales existentes
- definir los datos e información que los registros y catastros deberán compartir para la operación de la Plataforma Nacional de Información Registral y Catastral, y
- emitir recomendaciones de capacitación y profesionalización de la función registral y catastral
Se resalta que el proyecto inicial de ley contemplaba que tanto las entidades como los municipios debían acatar las decisiones emitidas por el consejo y que este establecería los requisitos, características y procedimientos para la implementación de folios reales, folios de personas morales o cédulas catastrales; no obstante, se eliminó del dictamen aprobado por los diputados con la finalidad de no vulnerar la esfera de actuación de estos niveles de gobierno. Asimismo se precisó que este órgano no tiene facultades legislativas por lo que su actuación estará limitada a la creación de lineamientos y no proyectos normativos.
Función registral
Actos inscribibles
Para fortalecer la certeza jurídica, se enlistan los documentos, actos, hechos y derechos que podrán inscribirse en los registros inmobiliarios y de personas morales:
- los contenidos testimonios de escrituras o actas notariales
- resoluciones y providencias judiciales, y
- los contenidos en documentos privados que fueren válidos, siempre que haya constancia de que el notario, registrador o autoridad competente, se cerciorarán de la autenticidad de las firmas y la voluntad de las partes
Unidades de registro
En virtud de que actualmente los registros utilizan diferentes sistemas de inscripción (sistema manual, sistema de incorporación o sistema de folio electrónico), se propone el empleo únicamente de las siguientes unidades de registro
- folio real: documento físico o electrónico que contiene datos de identificación y asientos de actos jurídicos. Será de dos clases: folio real y folio de personas morales, y
- asientos registrales: conformado por las diversas anotaciones o inscripciones físicas que se encuentren vigentes en los registros de las entidades, y que contengan información registral de un inmueble o persona moral
Tratándose del folio real electrónico, deberá contener como mínimo los siguientes elementos:
- antecedentes registrales
- identificación del predio: número de folio real electrónico, clave catastral y cuenta predial
- descripción del predio: medidas, rumbos, colindancias y superficie total
- ubicación: tipo y nombre de vialidad, número exterior e interior, tipo y nombre de asentamiento humano, código postal, localidad, municipio y entidad federativa
- asientos en los que se incluya la naturaleza, extensión, monto y condiciones del derecho objeto del asiento
- datos generales de los titulares del derecho, y
- fecha y datos de identificación del título de propiedad
- Por su parte, los folios de las personas morales contendrán:
- denominación o razón social
- fecha e identificación del instrumento público mediante el cual se constituyó
- respecto a fundaciones o asociaciones de asistencia privada, la resolución aprobatoria de su constitución
- tipo de persona moral
- duración, objeto y RFC
- importe del capital
- domicilio con su identificación conforme a la clave catastral
- nombre de los socios y de los administradores, y
- reformas a sus estatutos, disolución y liquidación
Procesos de registro
Se proponen procesos de registro, certificación, consulta y conservación del acervo uniformes para todos los estados, los cuales deberán seguir las etapas siguientes:
- presentación de solicitud
- verificación de pago y requisitos documentales
- registro de fecha, hora, minuto y segundo de la recepción de la solicitud para la asignación del número de entrada
- distribución de solicitudes al área operativa correspondiente
- calificación de la solicitud por parte del servidor designado
- emisión de la calificación debidamente fundada y motivada
- elaboración de la inscripción o negativa de esta, y
- devolución de la solicitud a la parte interesada
Efectos de los asientos registrales
Con el ánimo de homologar los efectos de las inscripciones se determina que estos tendrán efectos declarativos; por tanto, los actos y derechos que conforme a la legislación sean registrables y no se inscriban, no producirán efectos en perjuicio de terceros.
La inscripción definitiva de un derecho que haya sido anotado preventivamente, surtirá efectos desde la fecha en que la anotación que corresponda los produzca.
Los derechos reales o cualquier gravamen surtirá efectos solo si constan en el antecedente registral del predio sobre el que recaen. La preferencia entre derechos reales sobre un mismo bien, se determinará por la prioridad de su asiento en el registro.
Anotaciones preventivas
Se homologan los documentos que como mínimo deben anotarse preventivamente en las instituciones registrales:
- demandas relativas a la propiedad de inmuebles, o a la constitución, declaración, modificación y extinción de un derecho real sobre aquellos
- mandamiento y acta de embargo que se haya hecho efectivo en inmuebles del deudor
- demandas promovidas para exigir el cumplimiento de contratos preparatorios o para dar forma legal al acto o contrato concretado si tiene por objeto el predio o derechos reales
- resoluciones en amparo que ordenen la suspensión provisional o definitiva, en relación con los inmuebles inscritos
- providencias judiciales que ordenen el secuestro o prohíban la enajenación de los bienes, y
- fianzas legales o judiciales
Proceso de certificación
Para que la ciudadanía pueda adquirir certificaciones de naturaleza y alcances similares en distintas entidades federativas se establece que los registros emitirán como mínimo la certificación que verse sobre:
- existencia o inexistencia de gravámenes, limitaciones de dominio y anotaciones preventivas
- inscripción o no inscripción o registro de inmuebles
- historial registral del predio, y
- datos que obren en sus acervos
Proceso de consulta
Se igualan los requisitos que se deben cubrir para solicitar una consulta al registro. Será necesario el antecedente registral o el número de folio electrónico de la persona moral. A falta de estos se formulará una solicitud de búsqueda de los asientos con cualquiera de los siguientes datos :
- tratándose de predios: denominación, calle, lote, CURP de los propietarios o clave catastral
- en caso de personas morales: razón o denominación social, RFC o nombre de los socios o administradores
Calificación y rectificación
Se establece que todo documento que ingrese al registro será objeto de calificación, pero los requisitos y elementos de esta serán objeto de las leyes locales.
Además se señala que las instituciones deberán contemplar un proceso de rectificación con la finalidad de brindar certeza jurídica a los usuarios.
Registros y catastros federales
El registro de los actos documentos previstos en la Ley General de Bienes Nacionales, corresponderá al INDAABIN.
Catastro
En un principio se buscaba que los procesos catastrales únicamente se realizarán electrónicamente; sin embargo, los legisladores consideraron que limitar la solicitud a la vía electrónica sin saber el grado de avance de la modernización de los
catastros municipales no resultaba conveniente, eliminando esta propuesta en el dictamen recientemente aprobado.
Por otra parte, se estableció que los registros alfanumérico, gráfico o cartográfico serán las bases que deben considerarse en los sistemas de gestión catastrales.
A fin de homologar los trámites catastrales, se integrará una base de datos alfanumérica que permita la identificación de los predios, parcelas, rústicos y urbanos. Asimismo, las entidades federales, estatales y municipales que realicen construcciones de obras para el desarrollo urbano y la vivienda, o la regularización de la tenencia de la tierra, deberán proporcionar a la autoridad catastral correspondiente la información de los predios de su propiedad o posesión durante el primer trimestre de cada año.
Dentro de los trámites básicos que deberá prestar una institución catastral, se encuentran los siguientes:
- alta del predio o parcela al inventario catastral
- fusión o subdivisión de dos o más predios o parcelas
- valuación de un predio, y
- actualización de datos que modifique la superficie del suelo de construcción, los linderos, la titularidad, el valor, sus aprovechamientos o nomenclatura del predio o parcela
Los catastros también deberán ofrecer como mínimo los siguientes servicios:
- cédula única catastral de un predio
- plano catastral, y
- avalúo de un predio
Procedimiento de deslinde
Los catastros para llevar a cabo el deslinde catastral deberán seguir las siguientes fases:
- solicitud de ejecución del procedimiento de deslinde
- diligencia de señalamiento de linderos
- junta de avenencia con los colindantes, en caso de conflicto de linderos
- dictamen técnico sobre los linderos señalados, las manifestaciones de los colindantes y la información del padrón catastral, y
- emisión del plano que ilustra el contenido de lo actuado
Valuación catastral
Se prevé la figura de “valuación masiva” consistente en la aplicación de un modelo de valuación catastral a todos los predios inscritos en el padrón catastral; no obstante, sus elementos serán determinados por cada catastro, de conformidad con sus alcances, necesidades y atribuciones, siempre que no omitan señalar que los valores unitarios de construcción se establecerán considerando los siguientes factores:
- sección en la que se encuentre el predio
- si el predio se ubica en calles y avenidas principales; el periférico o calles laterales adyacente
- valores unitarios para los locales correspondientes a plazas comerciales, y
- factores de demérito que pudieran aplicar con las característica y ubicación del terreno y de la construcción
Cédula única catastral electrónica
Aquellas dependencias que implementen la cédula única catastral electrónica, deberán cuidar que incluya los elementos siguientes:
- clave catastral del predio
- vialidad, número exterior, letra, número interior, asiento humano, localidad, municipio, entidad federativa
- clasificación catastral
- superficie y valor del terreno y construcción
- nombre del titular catastral
- representación gráfica geo—referenciada del predio, en caso de contar con ella, y
- antecedente registral
Plataforma Nacional de Información Registral y Catastral
Se creará una plataforma que contenga toda la información inmobiliaria de la propiedad pública, privada y social de los tres órganos de gobierno, con base en los datos proporcionados por los registros estatales, catastros municipales, el RAN, el Registro Público Federal y demás dependencias. Con esta plataforma se busca lo siguiente:
- facilitar el intercambio de datos geográficamente referidos, estandarizados, homologados, vinculado e interoperable
- compartir información evitando la redundancia en la generación de datos, y
- servir de soporte a las políticas públicas federales, estatales y municipales en materia de ordenamiento territorial, desarrollo económico, social y ambiental del territorio.
Cabe señalar que la información que se encuentre disponible en la plataforma implicará, en algunos casos, el pago de derechos conforme a las legislaciones federales y locales.
Comentarios finales
El proyecto fue devuelto a la cámara de senadores para su estudio, pero se espera que esta lo apruebe sin mayores cambios.
Los efectos o beneficios de la homologación inmobiliaria y catastral no se verán reflejados en un corto plazo, pues una vez publicada la ley, las dependencias contarán con un plazo máximo de tres años a partir de su fecha de entrada en vigor para implementar la recepción electrónica de las solicitudes, al igual que para la transición a los sistemas.
