El 9 de agosto de 2021 se publicó en el DOF la Ley Nacional de Extinción de Dominio (LNED), una normativa creada para mejorar la acción del ministerio público para recuperar los bienes obtenidos o utilizados por el crimen organizado, al igual que la administración, uso o destino de los mismos. Sin embargo, desde su creación ha sido objeto de controversia no solo pública, sino también legal, pues prevé la posibilidad de extinguir la propiedad de particulares no involucrados en el delito, salvo que acrediten su “buena fe”, lo cual violenta diversos derechos fundamentales.
Es por ello, que a continuación se explicará en qué consiste esta figura jurídica, una breve síntesis de su evolución, las causales para la extinción de dominio, lo que dispone la LNED sobre la buena fe y cuál ha sido el posicionamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al respecto.
Qué es la extinción de dominio
La extinción de dominio es la pérdida de los derechos que tiene una persona sobre sus bienes si se acredita que son instrumento, objeto o producto de actividades ilícitas. Esta pérdida debe ser declarada por sentencia de la autoridad judicial y trae como consecuencia que los bienes sean aplicados a favor del Estado, pero no da lugar a contraprestación, ni compensación alguna para su propietario
o para quien se ostente o comporte como tal, ni para quien, por cualquier circunstancia, los posea o detente.
Evolución
La figura nace con la reforma al artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), en 2008 el cual establecía que la extinción de dominio procedía en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas. Posteriormente, el 29 de mayo de 2009 se expidió la Ley Federal de Extinción de Dominio (actualmente abrogada) para reglamentar el proceso de ejecución.
El 18 de diciembre de 2018 se modificó la CPEUM para incluir los hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, las operaciones con recursos de procedencia ilícita, la extorsión, así como los delitos cometidos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos como causal de extinción; y producto de esta reforma constitucional se originó la vigente LNED.
Además de la ampliación del catálogo de delitos, la nueva ley unifica el régimen de extinción para todas las entidades federativas. Asimismo, el procedimiento de extinción se contempla como autónomo e independiente del proceso penal, por lo que no depende de una declaratoria previa de responsabilidad (es decir, una sentencia penal condenatoria) si existen fundamentos sólidos que permitan concluir que el origen o destino de los bienes es empleado para fines ilícitos.
El dispositivo 11 de la LNED, establece que la acción de extinción es imprescriptible en el caso de bienes que sean de origen ilícito y que tratándose de aquellos de destinación ilícita, prescribirá en 20 años.
Procedencia
Los artículos 2, fracción XIV y 7 de la LNED, señalan que la acción de extinción de dominio procede sobre aquellos bienes de carácter patrimonial cuya legitima procedencia no pueda acreditarse, esto es, bienes que provengan de la transformación o conversión del producto, instrumentos u objeto de hechos ilícitos o bienes de procedencia lícita utilizados para ocultar otros de origen ilícito, o mezclados con ellos.
En este sentido, el precepto 9 del ordenamiento, indica que los elementos que deben reunirse para ejercitar la acción de extinción de dominio son los siguientes:
- existencia de un hecho ilícito
- existencia de un bien de origen o destinación ilícita
- nexo causal de los dos elementos anteriores, y
- conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular, del destino del bien al Ilícito, o de que este sea producto del mismo
Procedimiento
El procedimiento de extinción de dominio comienza con una etapa preparatoria, en la que el ministerio público debe identificar los bienes objeto de la acción, reconocer a los titulares de estos y aportar datos, elementos e indicios para la procedencia de la acción. En esta etapa se podrá obtener apoyo de la policía, los servicios periciales o autoridades judiciales o administrativas.
Una vez que se considere preparada la acción se cita al propietario del bien para que justifique su legítima procedencia en un término de 10 días (de no hacerlo en este plazo, lo podrá acreditar en juicio).
Concluida la etapa preparatoria, se pasa a la etapa judicial, que inicia con la presentación de la demanda por el ministerio público ante un juez civil especializado en la materia. Se tendrán tres días para resolver la admisión y ordenar el emplazamiento a la parte demandada, quien tendrá 15 días para contestar esta, sin que sea procedente la reconvención.
El juicio constará de dos audiencias, una inicial donde se fija la litis, los acuerdos probatorios y preparación de pruebas, así como la revisión de medidas cautelares
y provisionales.
Posteriormente se pasará a la audiencia principal, en la que se lleva el desahogo de pruebas, los alegatos y finalmente se dicta sentencia.
Buena fe
Como ya se mencionó, uno de los puntos más controvertidos de la nueva acción de extinción de domino es que puede aplicarse a propietarios o poseedores aunque no estén involucrados con un hecho ilícito, si alguno de sus bienes son parte de una investigación. Y es que conforme a la anterior legislación, para que la acción de extinción de dominio procediera era necesario que se acreditara aspectos netamente penales como el cuerpo del delito y, cuando el bien fuera utilizado por un tercero para la comisión del ilícito, era necesario demostrar el conocimiento del propietario de que dichos bienes eran usados para el delito en cuestión.
No obstante, la actual LNED ya no exige como condición para que prospere la acción la acreditación de aspectos penales, ni la demostración del conocimiento del propietario de que los bienes eran utilizados para la comisión del ilícito. Lo más desacertado de ello, es que traslada la carga de la prueba al particular para que sea este quien acredite al ministerio público su “buena fe” y así evite la pérdida de su propiedad en favor del Estado, pero
¿cómo probarla?
Para comenzar, debe quedar claro que la referencia “buena fe” hace alusión al hecho que el tercero afectado por la extinción pruebe que tuvo una conducta diligente y prudente exenta de culpa en todo acto o negocio jurídico relacionado con los bienes objeto del procedimiento. Para tal efecto, el numeral 15 de la LNED enlista una serie de elementos con los que se puede presumir la buena fe; mismos que se indican a continuación:
- que oportuna y debidamente se pagaron los impuestos y contribuciones causados por los hechos jurídicos en los cuales funde su buena fe, o justo título
- que el bien susceptible de la acción de extinción de dominio fue adquirido de forma lícita y en el caso de la posesión, que esta se haya ejercido además el derecho que aduce de forma continua, pública y pacífica
- a autenticidad del contrato con el que pretenda demostrar su justo título, con los medios de prueba idóneos, pertinentes y suficientes para arribar a una convicción plena del acto jurídico y su licitud
- el impedimento real que tuvo para conocer que el bien afecto a la acción de extinción de dominio fue utilizado como instrumento, objeto o producto del hecho ilícito o bien, para ocultar o mezclar bienes producto del hecho ilícito, y
- en caso de haberse enterado de la utilización ilícita del bien de su propiedad, haber impedido o haber dado aviso oportuno a la autoridad competente
Postura de la SCJN
En 2019 la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) interpuso una acción de inconstitucionalidad demandando la invalidez de diversos preceptos de la LNED, al considerar que transgredía los derechos fundamentales.
Uno de los temas de estudio de la SCJN fue que la nueva ley permite que la acción de extinción proceda sobre bienes de procedencia lícita si son utilizados para ocultar otros de origen ilícito, o mezclados con ellos. En ese sentido, la Corte determinó que esto implica una contravención, pues incluso si el titular del bien logrará demostrar que este tiene una legítima (lícita) procedencia, su dominio sería extinguido por el Estado, lo cual está prohibido por el artículo 22 constitucional, que dispone que la acción de extinción ”será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse”.
En lo referente a la buena fe, el alto tribunal invalidó la porción del artículo 15, que prevé una presunción de buena fe respecto del destino de los bienes, ya que en palabras de la Corte, en el nuevo régimen de extinción de domino la buena o mala fe del dueño o titular del bien, respecto del destino o uso de los bienes por un tercero, es irrelevante para efectos de lo fundado o infundado de la acción, pues como ya se ha repetido, lo importante es acreditar la legítima procedencia.
Comentarios finales
Si bien la acción de extinción de dominio fue diseñada como una herramienta para el combate de la delincuencia organizada a través de la disminución de sus recursos, esta figura debería ser introducida como un régimen de excepción y no la regla.
Afortunadamente, la SCJN al resolver la acción de inconstitucionalidad invalidó distintos preceptos de la LNDE que afectaban a terceros de buena fe que no estaban involucrados en el hecho delictivo, pero que sus bienes eran parte de una investigación. De la sentencia emitida por la Corte deben quedar claras dos ideas, a saber:
- queda prohibido extinguir el dominio de bienes patrimoniales cuya procedencia sea lícita o que no estén relacionados con hechos ilícitos, y
- la presunción de la buena fe no es válida sobre la utilización o destino de los bienes, solo sobre la adquisición de los mismos, pues su finalidad es facilitarle al titular de los bienes la legítima procedencia de estos
En conclusión, se declaró inconstitucional requerirle acreditar a un tercero no involucrado en el ilícito la buena fe en el uso y destino del bien, para evitar su extinción.
