En medio del combate contra el crimen organizado y la protección de los derechos humanos, surge la figura de extinción de dominio. Esta es vista como una herramienta del Estado para desmantelar organizaciones delictivas al privarlas de sus recursos económicos; sin embargo, esta figura ha sido objeto de un profundo debate. En 2022, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) declaró inconstitucionales varios dispositivos de la ley que regulan la extinción de dominio en el país, generando dudas sobre su adecuación a la Constitución y su efectividad en la lucha contra el crimen.
En este análisis, se explorará la evolución de la extinción de dominio, los motivos que llevaron su revisión por parte de la Corte y los alcances actuales de esta figura.
Antecedentes y contexto legal
La extinción de dominio se introdujo en la legislación mexicana mediante la reforma del artículo 22 de la CPEUM publicada el 18 de junio de 2008. Esta reforma estableció su aplicación en relación con bienes
vinculados con cinco delitos: delincuencia organizada, contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas.
Los bienes sujetos a extinción de dominio incluían aquellos que:
- eran instrumento u objeto del delito, aunque no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió
- no fueran instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito
- estaban siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo, y
- estaban intitulados a nombre de terceros, pero existían suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño
El proceso de extinción de dominio tenía un carácter jurisdiccional y autónomo de la materia penal, aunque no se clasificaba específicamente como civil.
Ley Federal de Extinción de Dominio
El 29 de mayo de 2009 se publicó la Ley Federal de Extinción de Dominio (LFED), para establecer las bases
del proceso de extinción de dominio cuando se iniciaba un juicio penal contra personas acusadas de delitos. Básicamente, esta ley regulaba cómo
se debía llevar a cabo el procedimiento, delineando la actuación de las autoridades competentes, especificando los efectos de la resolución emitida y estableciendo los medios para la participación de terceros que se viesen afectados por la extinción de dominio.
Bajo esta norma, la aplicación de la extinción de dominio se sujetaba a las siguientes premisas:
- era necesario demostrar la comisión del delito de acuerdo con lo estipulado en el artículo 168 del abrogado Código Federal de Procedimientos Penales
- durante la preparación de la acción de extinción, el ministerio público podía emplear información obtenida de las averiguaciones previas (actualmente carpetas de investigación) o de las actuaciones en el proceso penal
- en caso de que no se contemplara algo en la LFDE, se aplicaba el Código Federal de Procedimientos Penales como norma supletoria
En adición a la LFED, cada entidad federativa contaba con su propia legislación en materia de extinción de dominio. El primer estado en publicarla fue Morelos el 25 de marzo de 2009, y el último fue Guanajuato el 27 de diciembre de 2016.
En 2015, a través de un decreto publicado el 27 de junio, se modificó el precepto 22 de la Constitución para incluir el enriquecimiento ilícito como un delito sujeto a extinción de dominio.
Posteriormente, el 18 de diciembre de 2018, ante el aumento de la comisión de ilícitos, se aprobaron reformas a los artículos 22 y 73 constitucionales. Estas reformas ampliaron la extinción de dominio para abarcar bienes relacionados con nuevas conductas delictivas, como corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, operaciones con recursos de procedencia ilícita, extorsión y robo de hidrocarburos.
Nueva ley de extinción de dominio
Aunque la extinción de dominio fue introducida en el sistema jurídico mexicano para debilitar el accionar del crimen organizado al privarlo de recursos, no ha logrado los resultados esperados. Las autoridades atribuyen esto a la estrecha vinculación de la extinción de dominio al proceso penal, una cuestión reafirmada por la SCJN en 20151.
Por esta razón, en 2018, se consideró necesario replantear la regulación de la extinción de dominio, ya que el diseño original, tanto en el ámbito federal como en las entidades federativas, imponía cargas probatorias que obstaculizaban su aplicación exitosa.
Así, el 14 de marzo del año 2019 se publicó un decreto que reformaba los artículos 22 y 73 de la Constitución en lo que respecta a la extinción de dominio. Posteriormente, el 9 de agosto de 2019, se dio a conocer la Ley Nacional de Extinción de Dominio (LNED).
Nueva figura de extinción de dominio
El objetivo de crear la LNED es estandarizar las normas y criterios relacionados con la extinción de dominio. Con la entrada en vigor de esta normativa, se derogó la LFED y todas las leyes locales relacionadas.
Las principales diferencias respecto a la legislación anterior en la regulación de la extinción de dominio son las siguientes:
- naturaleza civil: la extinción de dominio se tramita a través de un procedimiento judicial de naturaleza civil, no penal. No obstante, algunos expertos opinan que esta naturaleza no es completamente excluyente, ya que el proceso no resuelve controversias entre particulares. Además, la acción es instigada por el ministerio público,
- una autoridad penal
- autonomía: el procedimiento para ejercerla es independiente del proceso penal, por lo que no depende de una declaratoria previa de culpabilidad. Si existen pruebas sólidas que indiquen que el origen o destino de los bienes estuvo vinculado con actividades ilícitas, se puede iniciar una acción de extinción de dominio e incluso obtener la extinción de la propiedad sin esperar a la conclusión de la investigación penal
- buena fe: inicialmente, la extinción de dominio tenía como objetivo los bienes adquiridos de forma ilícita, pero también abarca bienes lícitos que:
- hubieran sido mezclados con bienes ilícitos
- fueran utilizados para ocultar bienes lícitos, o
- se hubieran destinado a actividades ilícitas
Para demostrar que la adquisición y aplicación de los bienes fue lícita, los propietarios deben probar su “buena fe” demostrando:
- que oportuna y debidamente se pagaron los impuestos y contribuciones causados por los hechos jurídicos en los que funde su titularidad
- que el bien fue obtenido de forma lícita y en el caso de la posesión, que esta se haya ejercido de forma continua, pública y pacífica
- la autenticidad del contrato con el que se demuestre su justo título
- el impedimento real que tuvo para conocer que el bien fue utilizado como instrumento, objeto, producto o para ocultar o mezclar bienes derivados del delito, y
- que de enterarse de la utilización ilícita del bien, impidieron o dieron aviso oportuno a la autoridad competente, y
- prescripción y caducidad: la acción de extinción de dominio es imprescriptible para los bienes de origen ilícito. En el caso de los bienes que tuvieran un destino ilícito, la acción prescribe en 20 años
Respecto a la caducidad, esta se aplica si no se realizan acciones o prestaciones en el procedimiento durante más de año
Declaración de inconstitucionalidad
En 2019, la Comisión Nacional de los Derechos
Humanos (CNDH) presentó una acción de inconstitucionalidad impugnando varios preceptos de la LNED, argumentando violaciones a diversos artículos de la CPEUM. A continuación, se destacan los temas más relevantes estudiados por la SCJN y los argumentos que llevaron a la declaración de inconstitucionalidad.
Supuestos de procedencia de la acción
La CNDH argumentó que la LNED limita la procedencia de la acción de extinción de dominio solo para delitos del fuero federal, excluyendo delitos equivalentes en los códigos penales de las entidades federativas (art. 1, fracción V, incisos f, g, h, i y j, LNED).
Sostuvo que esta diferenciación no está respaldada en el artículo 22 constitucional, que establece la procedencia de la acción para bienes relacionados con varios delitos tanto a nivel federal como local. Esta discrepancia genera incertidumbre jurídica y limita la efectividad de esta figura legal.
Decisión de la SCJN
La Corte concluyó que la LNED excluye injustificadamente la procedencia de la acción de extinción de dominio para bienes relacionados con ciertos delitos previstos en las normas penales locales, proponiendo la invalidez de estos dispositivos.
Implicaciones de la declaratoria
Con la propuesta de invalidez, la Corte busca corregir la exclusión que la LNED hace, garantizando que la acción de extinción de dominio pueda aplicarse de manera más amplia.
Reserva de información
La CNDH señala que la LNED establece una reserva total de la información obtenida por el ministerio público para ejercer la acción de dominio, lo cual va en contra del derecho de acceso a la información y la máxima publicidad (artículo 5, párrafo segundo, LNED).
Decisión de la SCJN
Tras un análisis de proporcionalidad, el alto tribunal determinó que la reserva de información impuesta por la ley, aunque busca preservar la eficacia de la acción de extinción de dominio y sus medidas cautelares, es innecesaria, ya que existen otras alternativas menos perjudiciales para garantizar la
confidencialidad de la acción de extinción. Por lo tanto, declaró inconstitucional esa parte normativa.
Implicaciones de la de declaratoria
Esta decisión tiene importantes consecuencias e implicaciones. Garantiza el derecho de acceso a la información, permitiendo a los ciudadanos acceder a datos relevantes sobre casos de extinción de dominio, fomentando así la transparencia y rendición de cuentas.
Asimismo, busca equilibrar la eficacia de la acción de extinción de dominio con la necesidad de garantizar la confidencialidad; por tanto, para acceder a dicha información, se deben seguir los mecanismos establecidos en la legislación de transparencia y acceso a la información pública.
Elementos de la acción de extinción de dominio
Para entender este tema, es fundamental tener en cuenta que los requisitos para proceder con la acción de extinción de dominio cambiaron con la reforma del artículo 22 constitucional de 2019.
Antes de la reforma, era necesario demostrar tres elementos:
- que ocurrieron los hechos ilícitos o delitos
- los bienes sujetos a extinción fueran instrumento, objeto o producto de delitos, y
- en caso de que un tercero utilizara el bien para cometer delitos, se debía demostrar que el propietario tenía conocimiento de esta utilización para la comisión del ilícito
Bajo esta normativa anterior, la validez de la acción de extinción dependía esencialmente de aspectos penales como el cuerpo del delito. Además, si un tercero utilizaba el bien para cometer un ilícito, era necesario demostrar elementos subjetivos como el conocimiento por parte del propietario de que los bienes estaban siendo usados para tal fin.
Sin embargo, la reforma al artículo 22 en 2019, modificó significativamente los elementos de la acción de extinción de dominio, buscando alejarla del ámbito penal y acercarla a la esfera civil. En la versión actual del precepto constitucional, ya no se requiere demostrar aspectos penales, como el cuerpo del delito o el conocimiento del propietario sobre la utilización de los bienes en la comisión del ilícito.
En su lugar, se establecen tres elementos esenciales para que prospere la acción:
- que la extinción de dominio se aplique a bienes de carácter patrimonial
- que estos bienes estén relacionados con la investigación de algún hecho ilícito, y
- que no esté acreditada la legítima procedencia de los bienes sobre los que se ejerce la acción
Estos elementos revelan que, según la nueva regulación de la extinción de dominio, ya no es suficiente que un bien esté relacionado con la investigación de hechos ilícitos como instrumento u objeto del delito. Ahora es crucial demostrar que no está acreditada la legítima procedencia de los bienes. Es decir, además de la relación con un hecho ilícito, es necesario acreditar que los bienes no provienen de fuentes legítimas.
Dicho esto, se procederá a abordar los argumentos presentados por el máximo tribunal.
Hecho ilícito
La CNDH indicó que la LNED incorpora criterios para la procedencia de la acción de extinción de dominio, como “la existencia de un hecho ilícito”, el cual no se establece en el artículo 22 de la Constitución (artículo 9, inciso 1 LNED).
Como se explicó anteriormente, el artículo 22 de la CPEUM vigente, describe los tres elementos que deben demostrarse para la procedencia de la extinción de dominio:
- que la extinción de dominio se aplique a bienes de carácter patrimonial
- que estos bienes estén relacionados con la investigación de algún hecho ilícito, y
- que no esté acreditada la legítima procedencia de los bienes sobre los que se ejerce la acción
Dentro de estos elementos no se incluye la “acreditación de un hecho ilícito”.
Decisión de la SCJN
La Corte sostiene que, si bien el artículo 22 constitucional exige que los bienes sujetos al proceso estén relacionados con una investigación de algún hecho ilícito, es diferente acreditar el “hecho ilícito” y demostrar que “un bien está relacionado con una investigación de algún hecho ilícito”.
Probar el hecho ilícito implicaría acreditar el “cuerpo del delito”, lo cual era necesario en el precepto constitucional antes de la reforma. Por otro lado, demostrar “que un bien está relacionado con la
investigación de algún hecho ilícito” no conlleva demostrar el cuerpo del delito, sino solo que el bien materia de extinción está siendo investigado en relación con un delito.
Por lo tanto, la Corte declaró la invalidez de
esta porción normativa.
Implicaciones
Esta decisión reafirma que la acción de extinción de dominio es de naturaleza civil y que es autónoma del proceso penal. Por ende, no es necesario exigir la demostración de elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito ocurrió. Lo esencial ahora es probar que el bien sujeto a extinción está relacionado con alguna investigación sobre algún delito (por ejemplo, corrupción).
Conocimiento
Siguiendo con los elementos para que proceda
la extinción de dominio, la CNDH destaca que la LNED exige demostrar “el conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular, del destino del bien al hecho ilícito, o de que sea producto del ilícito”, siendo que este requisito no está alineado con el texto constitucional (art. 9, inciso 4, LNED).
Es importante recordar una vez más que el actual artículo 22 de la CPEUM establece los siguientes elementos para ejercer la acción de extinción de dominio:
- que la extinción de dominio se aplique a bienes
- de carácter patrimonial
- que estos bienes estén relacionados con la investigación de algún hecho ilícito, y
- que no esté acreditada la legítima procedencia de los bienes sobre los que se ejerce la acción
Decisión de la SCJN
La Corte concuerda en que la Constitución no requiere la comprobación de un elemento subjetivo como el “conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular, del destino del bien al hecho ilícito o de que sea producto del ilícito”. En consecuencia, declaró la invalidez de la porción normativa.
Implicaciones
Nuevamente se busca separar el procedimiento de extinción de dominio de la demostración de una conducta delictiva. Así, para extinguir el dominio de bienes, es fundamental que el ministerio público demuestre que estos están relacionados con la investigación de un hecho ilícito, en lugar de probar el conocimiento que debía haber tenido su titular.
Procedencia lícita
Como ya se ha subrayado repetidamente, la acción de extinción de dominio se aplica a bienes cuya procedencia legítima (origen lícito) no puede demostrarse y están vinculados a investigaciones de delitos contemplados en la propia Constitución.
No obstante, la CNDH señala que la LNED permite la aplicación de esta medida incluso a bienes cuya legítima procedencia esté probada, si se utilizan para ocultar otros bienes de origen ilícito o si
están mezclados material o legalmente con bienes de origen ilícito.
Asimismo, la LNED, permite la extinción del dominio de bienes de origen lícito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los otros bienes susceptibles de la acción (art. 7, fracciones I, II, IV y V, LNED).
Decisión de la SCJN
El máximo tribunal declaró inconstitucional este dispositivo. Dado que uno de los requisitos para que proceda la extinción de dominio es la falta de demostración de la procedencia legal, si la parte afectada prueba que los bienes tienen una legítima procedencia, la acción de extinción resultará infundada.
En este sentido, permitir que la acción de extinción de dominio proceda respecto a bienes que son de procedencia lícita, contradice claramente la Constitución, ya que sería jurídicamente irrelevante que el afectado compruebe que los bienes sujetos a extinción tienen una legítima procedencia, porque aun así, su dominio sería extinguido por el Estado.
Implicaciones
La determinación de la SCJN con respecto a la procedencia lícita de los bienes tiene repercusiones importantes, pues significa que si un individuo logra demostrar la legítima procedencia de sus bienes, la acción de extinción de dominio no puede aplicarse.
Este fallo resalta la importancia de la procedencia legal y establece un límite claro en el ejercicio de esta figura, garantizando que se enfoque en bienes ilícitos y no afecte injustamente a aquellos con un origen legalmente establecido.
Buena fe
La CNDH observó que la LNED establece una presunción de buena fe en la adquisición y destino de los bienes. Sin embargo, luego indica que, para confirmar esta presunción, la parte afectada debe acreditar ciertas circunstancias específicas, generando una contradicción legal (art. 15, LNED).
Decisión de la SCJN
Para comprender la decisión de la SCJN, es crucial recordar que antes de la reforma al artículo 22 constitucional, se mencionaba el caso en el que los bienes sujetos a la extinción de dominio se utilizaban en la comisión de delitos por un tercero. En este escenario, la propietaria de los bienes debía demostrar dos cosas para liberarlos: la procedencia lícita de los bienes y que actuó de buena fe.
Esta demostración de buena fe implicaba aspectos como acreditar que el dueño no sabía que sus bienes se estaban utilizando de manera ilícita o que había informado a la autoridad sobre dicha utilización para cometer el delito, o bien, que había tomado medidas para evitarlo.
Habiendo mencionado esto, la Corte declaró inconstitucional el precepto de la LNED, ya que el artículo 22 constitucional vigente, ya no exige que el propietario compruebe buena fe en su actuar cuando los bienes están destinados para cometer delitos por un tercero.
En palabras del alto tribunal: “La regla de derecho que se repite de forma constante en el artículo 22 de la Constitución es la relativa a que el demandado o afectado por el ejercicio de la acción, si quiere que esta no prospere, tiene
la carga demostrar un solo aspecto, a saber: la legítima procedencia del bien, nada más”.
Es importante resaltar que solo se invalidaron aquellas porciones normativas de la LNED que trataban sobre la buena fe en el uso, destino o utilización de los bienes, y no sobre su adquisición, pues la presunción de buena fe en la adquisición tiene la finalidad de facilitar el elemento de la legítima procedencia.
Implicaciones
Si no se hubiera declarado inconstitucional la obligación de acreditar la presunción de buena fe en el uso o destino de bienes en casos de extinción de dominio, podría haber afectado significativamente a ciudadanos que no estaban directamente involucrados en el delito; por ejemplo, un arrendador.
La exigencia de demostrar la buena fe habría colocado una carga adicional a los dueños que, aunque no estuvieran implicados en actividades ilícitas, podrían haber enfrentado la dificultad de demostrar su buena fe en relación con la adquisición o uso de los bienes.
Comentarios finales
La extinción de dominio se percibe como una herramienta importante en la lucha contra la delincuencia, particularmente para desmantelar redes de crimen organizado y recuperar activos ilícitos. No obstante, debe comprenderse que no es una solución definitiva o completa por sí sola para abordar este fenómeno. Su efectividad radica en su combinación con otras estrategias integrales, tales como la inversión en programas o políticas preventivas y la mejora del sistema judicial.
Las declaraciones de inconstitucionalidad emitidas por la SCJN, resultan esenciales para asegurar que la LNED se ajuste a la Constitución y respete los derechos humanos, estableciendo límites claros para evitar posibles abusos.
A lo largo del tiempo se evaluará la efectividad de la extinción de dominio en México, aunque su éxito dependerá de la implementación adecuada de la reforma y la colaboración entre diversas instituciones y la sociedad.
