Panorama general
Por regla general en México, las resoluciones administrativas individuales favorables a un particular, no pueden ser revocadas unilateralmente por las autoridades que las emitieron, sino que deben ser anuladas por un tribunal, con la finalidad de dotar de seguridad jurídica a los administrados.
En el ámbito tributario federal, ésta limitante se encuentra en el artículo 36, primer párrafo del CFF al referir que ese tipo de resoluciones solo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJA) mediante juicio iniciado por la autoridad tributaria.
Así, el numeral 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) prevé que las autoridades administrativas tendrán acción para controvertir las resoluciones individuales favorables a los particulares cuando estimen que son contrarias a la ley, y el diverso 3o. de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (LOTFJA) señala que estos asuntos son competencia de dicho órgano jurisdiccional. Este procedimiento se conoce como “juicio de lesividad”.
Por ejemplo, si un contribuyente le formula una consulta al fisco federal para confirmar un criterio (aplicación de una tasa menor a determinada operación) y obtiene respuesta en el sentido de ratificar su razonamiento, esta decisión solo se podría modificar vía el juicio descrito y hasta en tanto esto no ocurra, será de observancia obligatoria para el ente recaudador.
La autoridad hacendaria con mayor frecuencia, hace valer ese medio de defensa para quitarle efectos a posturas previas que hoy considera ilegales, pero que fueron concedidos a los pagadores de impuestos en su oportunidad, de ahí la importancia de conocer cómo opera la figura jurídica.
A continuación, el Lic. Víctor Manuel Pérez Martínez, Socio en Pérez Martínez Consultores Legales, S.C. explica las particularidades a observarse en ese tipo de procedimientos, sus alcances y límites a fin de que el contribuyente ubicado en esa situación no quede en estado de indefensión ante la actuación de la administración tributaria.
Características
En el juicio de lesividad la autoridad hacendaria tiene el carácter de demandante y el particular el de demandado, siendo el interés de aquella el anular una resolución favorable a este último y el de este, por el contrario, el que conserve su validez.
El plazo para presentar la demanda de lesividad es de cinco años contados a partir de la fecha en que se emitió la resolución impugnada, salvo que la misma genere efectos de tracto sucesivo pues, en ese caso, podrá promoverse en cualquier momento sin que se exceda de cinco años posteriores al momento en que se causó el último efecto.
Admitida a trámite la demanda, deberá correrse traslado con ella al particular, emplazándolo para que la conteste dentro de los 30 días hábiles siguientes, bajo apercibimiento que, de no hacerlo en tiempo y forma, se tendrán por ciertos los hechos imputados, salvo que por las pruebas ofrecidas resulten desvirtuados.
Posteriormente, se procederá al desahogo de las pruebas ofrecidas por las partes en su escrito inicial de demanda y en la contestación y cinco días después de concluida la sustanciación del juicio, si no existiera ningún otro trámite pendiente, se otorgará a las partes un plazo de cinco días para formular sus alegatos.
Transcurrido ese término, con alegatos o sin ellos, la Sala procederá al dictado de la sentencia, que deberá emitirse dentro de los 45 días siguientes.
Resolución del juicio
La LFPCA ni el CFF prevén con claridad el alcance y los efectos que deben contener las sentencias que declaren la nulidad de las resoluciones impugnadas específicamente en el juicio de lesividad.
No obstante, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) al resolver la contradicción15/2006-PL señaló que para determinarlos es necesario atender a lo dispuesto por los numerales 51 y 52 de la LFPCA.
El primero de los preceptos citados, señala las causas por las cuales se considera que el acto es ilegal y, el segundo, los sentidos de la resolución.
En ese orden de ideas, la sentencia definitiva que se dicte podrá:
- reconocer la validez de la resolución impugnada
- declarar la nulidad de la resolución impugnada, o para el efecto de reponer el procedimiento o emitir una nueva resolución, ya sea que se indique el sentido que esta deberá tener, o se deje a la autoridad en libertad de determinarlo
En caso de que el TFJA reconozca la validez, el particular continuará gozando de los derechos que de la misma se derive, sin que la autoridad pueda dejarla sin efectos o negarse a aplicarla.
Si el órgano jurisdiccional declara la nulidad de la resolución impugnada, esta dejará de surtir sus efectos, y en su caso, podrá sustituirse por otra nueva. Para saber cuándo procede emitirla, se estará a lo dispuestos por el artículo 57 de la LFPCA, a saber:
| Motivo de la nulidad
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Consecuencia
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| Incompetencia de la autoridad emisora
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La competente podrá iniciar el procedimiento o dictar una nueva resolución, sin violar lo resuelto por la sentencia, si no han caducado sus facultades
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| Vicio de forma
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El acto se repone subsanando el vicio, si se trata de irregularidades en el procedimiento, este se reanuda reponiendo el acto anómalo y a partir del mismo
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| Se conceden facultades discrecionales para iniciar el procedimiento o para dictar una nueva resolución
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Existe la posibilidad de que el fisco se abstenga de la reposición
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| Vicio de fondo
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El SAT no podrá dictar otro acto sobre los mismos hechos, salvo que el fallo señale efectos que le permitan hacerlo
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Efectos retroactivos
Un aspecto relevante de la sentencia del juicio de lesividad, es si esta puede o no generar efectos retroactivos y si las consecuencias generadas por la resolución que se anula deben retrotraerse hasta antes de su emisión o no.
De acuerdo con el numeral 13, tercer párrafo, fracción III, de la LFPCA los efectos de la sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, solo se retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda”.
Conforme al precepto citado, la autoridad podría exigir el cumplimiento de las obligaciones de las que se eximió al particular o privarle de los beneficios que obtuvo al amparo de la resolución anulada, hasta por los cinco años previos a la fecha de interposición de la demanda, siendo así retroactivos sus efectos.
Empero, la Segunda Sala de la SCJN al resolver el amparo directo en revisión 2007/2015 consideró que si el beneficio obtenido por el particular en sede administrativa no es producto de acciones de mala fe, sino el resultado de una propuesta legítima y bajo los supuestos de ley, sin la existencia de una indebida intención de manipulación de los hechos en perjuicio de la autoridad, no es posible la aplicación retroactiva prevista en el precepto en comento.
El criterio anterior quedó plasmado en el criterio titulado CONSULTA FISCAL FAVORABLE AL GOBERNADO. EL BENEFICIO OBTENIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA PUEDE MODIFICARSE O REVOCARSE MEDIANTE JUICIO DE LESIVIDAD, CASO EN EL QUE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA NO TIENE EFECTOS RETROACTIVOS (INTERPRETACIÓN DIFERENCIADA DEL ARTÍCULO 13, PÁRRAFO TERCERO, FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO)”, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 25, , Tomo I, p. 467, Materia Constitucional Administrativa, Tesis 2a. CXXXI/2015 (10a.), Tesis Aislada, Registro 2010628, diciembre de 2015.
Dicho razonamiento es atinado, pues la resolución administrativa aun de carácter individual, incorpora un derecho sustantivo a la esfera jurídica del administrado que no le puede ser sustraído, sino mediante la sentencia dictada después de haber sido oído y vencido en juicio, y esta como cualquier otra norma jurídica, no debe generar efectos retroactivos en perjuicio del particular.
Ello, sin dejar de señalar que, si el acto administrativo resulta anulado por haberse demostrado que el particular proporcionó datos falsos, inexactos o distintos de la realidad, al declararse su nulidad, deberán retrotraerse sus efectos hasta el momento en que fue emitido, atendiendo a la mala fe del administrado.
Lo anterior es más evidente tratándose de las consultas formuladas a la autoridad fiscal en términos del artículo 34 del CFF, pues en este caso, el particular está obligado a realizarla sobre situaciones reales y concretas, debiendo relatar los antecedentes y circunstancias necesarias para que el SAT pueda pronunciarse al respecto. De no coincidir con la realidad de los hechos o datos consultados, el fisco no quedará vinculado por su respuesta.
Así, en este último supuesto es claro que, de coincidir los hechos y la información con los antecedentes y circunstancias narrados por el contribuyente se acreditará su actuación de buena fe, por ende, su nueva situación jurídica únicamente será aplicable en lo subsecuente y no para los hechos anteriores a la sentencia dictada en el juicio de lesividad.
Conclusión
Si bien la LFPCA prevé que los efectos de la resolución anulada en el juicio de lesividad podrán retrotraerse hasta por los cinco años previos a la presentación de la demanda, esta disposición no debe aplicarse si no únicamente cuando el contribuyente hubiese actuado de mala fe, caso en que resultaría cuestionable la necesidad de acudir al juicio, pues la autoridad no quedaría vinculada por la respuesta dada a la consulta.
Esto para evitar que la sentencia genere efectos retroactivos en perjuicio del particular que no tuvo injerencia alguna en el error en que incurrió la autoridad administrativa.
Además, con la inaplicación de la disposición mencionada se evita colocar a los gobernados en un estado de inseguridad jurídica, pues en todo momento conocerán las normas jurídicas que les aplican y el sentido en el que serán empleadas.
