Reparto de atribuciones del SAT, ¿ilegal?

El SAT hasta el ejercicio 2019 contó con una gama de facultades para fiscalizar a los contribuyentes; pero tal parece que no fueron suficientes, toda vez que con la reforma fiscal 2020, se le concedieron adicionales para garantizar la recaudación.

La autoridad no demoró en planear sus actos de fiscalización para el ejercicio 2020, y menos en estos tiempos de crisis económica en los que se necesitan recursos para sufragar los gastos públicos. Así el SAT delegó sus nuevas atribuciones entre sus administraciones.

En ese contexto el 29 de abril de 2020 se publicó en el DOF, el “Acuerdo por el que se delegan diversas facultades a los servidores públicos del Servicio de Administración Tributaria”, con el objetivo de lograr mayor eficiencia en la aplicación de las disposiciones fiscales y aduaneras, además de mejorar la eficacia en el desarrollo de las funciones encomendadas a dicho órgano administrativo desconcentrado.

Mediante este acuerdo se otorgan facultades y atribuciones para que distintas administraciones generales y centrales (de recaudación, de auditoría, de jurídica, de servicios al contribuyente, de hidrocarburos, de auditoría de comercio exterior, de aduanas y de grandes contribuyentes) realicen los actos de fiscalización incluidos en el CFF a raíz de la reforma fiscal 2020. Este acuerdo entró en vigor al día siguiente de su publicación en el DOF, es decir, el 30 de abril de 2020.

Un ejemplo de las atribuciones que fueron delegadas son:

• los administradores, general de recaudación, central de cobro coactivo, de cobro coactivo, así como en los administradores y subadministradores desconcentrados de recaudación:
  • restringir temporalmente el uso del certificado de sello digital para la expedición de CFDI´s en términos del artículo 17-H Bis del CFF, así como el uso del certificado de la e.firma electrónica o el uso de cualquier otro mecanismo opcional que utilice el contribuyente para la expedición de comprobantes
  • llevar a cabo las facultades previstas en el artículo 27, apartado C, del CFF, consistentes en:
    • realizar verificaciones, para constatar los datos aportados en el RFC y el domicilio fiscal
    • considerar como domicilio fiscal del contribuyente aquel en el que se verifique alguno de los supuestos establecidos en el artículo 10 de del CFF, cuando el manifestado en las solicitudes y avisos a que se refiere este artículo no corresponda a alguno de los supuestos de dicho precepto
    • establecer mediante reglas de carácter general, las características que deberán contener la cédula de identificación fiscal y la constancia de registro fiscal
• el Administrador Central de Promoción y Vigilancia del Cumplimiento y en los administradores de Promoción y Vigilancia del Cumplimiento:
  • restringir temporalmente el uso del certificado de sello digital para la expedición de CFDI´s en términos del artículo 17-H Bis del CFF
  • cancelar, revocar o dejar sin efectos los certificados de sello digital con el artículo 17-H del CFF, además de restringir el uso del certificado de la e.firma, y resolver las aclaraciones o solicitudes que presenten los contribuyentes para subsanar o desvirtuar estas irregularidades
• los administradores de cobro coactivo:
  • cancelar, revocar o dejar sin efectos los certificados de sello digital, así como restringir el uso del certificado de la e.firma, y resolver las aclaraciones o solicitudes que presenten los contribuyentes para subsanar o desvirtuar estas irregularidades

Si desea consultar todas las atribuciones delegadas a las distintas administraciones, lo invitamos a escanear el código Qr, que lo direccionará a la nota “SAT se reparte facultades”.

Si bien es cierto que la autoridad necesita delegar las nuevas facultades conferidas en la reforma al CFF para un mejor funcionamiento; también lo es que este reparto debe realizarse con apego a derecho, por lo que surge la interrogante: ¿es legal el acuerdo publicado el 29 de abril en el DOF?

Para comenzar el análisis que conducirá a la respuesta se debe resaltar que el acuerdo es suscrito por la Jefa del SAT, la licenciada Raquel Buenrostro Sánchez, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 1o., 2o., 7o., fracción XVIII, 8o., fracción II y 14 fracciones I, II y IX de la Ley del Servicio de Administración Tributaria (LSAT) y 1, 8, fracción XVII y 10 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria (RISAT).

Ahora bien, dichos fundamentos señalan lo siguiente:

Ahora bien, en particular el artículo 7, fracción XVIII de la LSAT le otorga al SAT de manera general todas las atribuciones que sean necesarias para llevar a cabo lo previsto en dicha ley, en su reglamento interior y demás disposiciones jurídicas aplicables; es decir, al amparo de esa fracción, la autoridad infiere que puede realizar todos los actos necesarios para ejecutar todas las disposiciones aplicables en el CFF.

Sin embargo, algunos expertos difieren de esa interpretación; toda vez que el ejercicio de atribuciones adicionadas al CFF tales como la inclusión de los numerales 5-A (cláusula antiabuso), o 17-H bis (restringir temporalmente sellos digitales), son actos resguardados por el principio de seguridad jurídica, protegido por el artículo 16 de la CPEUM y por ende se tiene la obligación en su ejercicio de estar debidamente fundados y motivados, así como ser emitidos por autoridad competente.

En ese sentido se considera que el acuerdo mencionado vulnera el principio de fundamentación y motivación, previsto en el artículo 16 de la CPEUM, ya que la jefatura del SAT, solo puede delegar las facultades que le son propias y por consecuencia: no puede delegar las que le son inexistentes, como aquellas que se mencionaron.

La inexistencia de estas atribuciones se sustenta en que no se le atribuyen en alguna disposición legal, es más no podría ni siquiera existir tal disposición toda vez que estas que no nacieron sino hasta el 1o. de enero de 2020.

Ahora bien, de conformidad con el numeral 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales:

• incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución
• hacer caso de los requisitos formales exigidos por la legislación, siempre que afecte las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación
• vicios del procedimiento siempre que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada
• si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto
• cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades

Así las cosas, la inconstitucionalidad e ilegalidad detectada son suficientes para declarar la nulidad de los actos que derivarán del acuerdo en comento, pues todas las actuaciones fundamentadas en dicho acuerdo carecerán de la debida fundamentación de la competencia material de la autoridad que procedió a su emisión, para delegar a las diversas unidades administrativas del SAT distintas atribuciones. Resulta aplicable al efecto el siguiente criterio:

COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Materia Administrativa, Jurisprudencia 2a./J. 218/2007, Registro 170827, diciembre 2007, p. 154.

De igual forma es aplicable, la jurisprudencia por contradicción de tesis de rubro: COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACION ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Materia Común, Jurisprudencia 165, Registro 394121, junio 1992, p. 111.

En esta última jurisprudencia se hace mención de que los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresamente. De lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo; para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecue exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que estos se hallen en contradicción con la ley fundamental o la secundaria.

De igual forma, otro precedente que respalda lo mencionado es el siguiente: 

FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- Los cuerpos legales y preceptos que se estén aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- Los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Materia Administrativa, Jurisprudencia VI. 2o. J/248, Registro 216534, abril 1993, p. 43.

Por todo lo mencionado, consideramos que el acuerdo delegatorio publicado el 29 de abril en el DOF, es insuficiente para otorgar facultades a las unidades administrativas del SAT, toda vez que violenta el principio de seguridad jurídica, protegido por el artículo 16 de la CPEUM; veremos en el futuro inmediato que opinan los tribunales al respecto.

Independientemente de la legalidad del acuerdo mencionado, el 3 de septiembre de 2020 se publicó en el DOF el “Acuerdo por el que se delegan facultades a los servidores públicos del Servicio de Administración Tributaria”, el cual se puede consultar escaneado el código Qr.