Política fiscal: clave para el desarrollo en AL y el Caribe

América Latina y el Caribe se enfrenta a un escenario macroeconómico global inestable que demanda políticas públicas transformadoras para superar sus arraigadas "trampas del desarrollo". Para ello, es crucial asegurar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo, ya que un espacio fiscal limitado restringe la capacidad del Estado para fomentar el crecimiento y la equidad.

Lo anterior, de acuerdo con el estudio “Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe: Impulsar la inversión  para el crecimiento y el  desarrollo sostenible”.

En 2024, los ingresos públicos en América Latina se mantuvieron estables con heterogeneidad y dificultades para aumentar la recaudación tributaria. En el Caribe, los ingresos disminuyeron, especialmente en países exportadores de recursos naturales. 

Respecto al gasto, destacó el creciente peso de los pagos de intereses de la deuda en América Latina, mientras que en el Caribe, los gastos de capital aumentaron debido a la reconstrucción post-huracán Beryl. Esto ha mantenido el espacio fiscal restringido en la región.

Los déficits globales persistieron en 2024, similares a los pre-pandemia. A diferencia de América Latina, los países del Caribe continuaron con superávits primarios para reducir la deuda, lo que limitó la financiación para el desarrollo sostenible. 

Aunque la deuda pública regional disminuyó ligeramente post-pandemia, los niveles de endeudamiento siguen siendo altos, restringiendo el margen de acción en el actual entorno de tasas de interés elevadas.

Las finanzas de los gobiernos subnacionales se estabilizaron en 2023, con un ligero repunte de ingresos e inversión, manteniendo el equilibrio fiscal. Sin embargo, su alta dependencia de las transferencias centrales representa una vulnerabilidad fiscal.

La política fiscal como herramienta para facilitar las transformaciones necesarias

América Latina y el Caribe se encuentra en un panorama macroeconómico global de incertidumbre, volatilidad y complejidad. Esta situación resalta la urgencia de implementar políticas públicas transformadoras para superar los desafíos históricos que ha enfrentado la región.

Según Salazar-Xirinachs (2023), América Latina y el Caribe se enfrenta a lo que él considera tres "trampas del desarrollo":

1. baja capacidad de crecimiento: caracterizada por la baja productividad, inversión insuficiente y una estructura productiva con alta concentración de empleo en sectores de baja productividad. Estos factores se retroalimentan negativamente, limitando el progreso económico.

2. alta desigualdad, baja movilidad social y débil cohesión social: esta trampa se manifiesta en una frágil adhesión a la democracia y una estratificación social rígida, que deja a grandes segmentos de la población en una situación de alta vulnerabilidad socioeconómica.

3. bajas capacidades institucionales y gobernanza ineficaz: resultado de la baja calidad y eficiencia administrativa, la limitada representación del sector privado y la sociedad civil, y la insuficiente rendición de cuentas por parte de los gobernantes.

Además de estas trampas, la región debe abordar el cambio climático y promover un desarrollo ambientalmente sostenible, dado que la mayoría de los países latinoamericanos y caribeños son altamente vulnerables a desastres y fenómenos climáticos extremos.

La Cepal, sumando a estas tres trampas, identificó diez brechas estructurales que afectan los modelos de desarrollo de la región, considerándolas áreas prioritarias para la transformación a través de políticas públicas. Estas brechas incluyen:

1. crecimiento económico bajo, volátil, excluyente y no sostenible, con escasa creación de empleo formal

2. espacios fiscales limitados y altos costos de financiamiento

3. elevada desigualdad y baja movilidad y cohesión social

4. insuficiente integración económica regional

5. importantes deficiencias en materia de protección social

6. flujos migratorios intrarregionales crecientes en cantidad y diversidad

7. sistemas educativos y de formación profesional débiles

8. una brecha digital significativa

9. una alta desigualdad de género

10. un desarrollo ambientalmente insostenible y el cambio climático (Salazar-Xirinachs, 2023; Cepal, 2024c)

A estas diez brechas se añadió una dimensión transversal relacionada con la gobernanza, el diálogo social y la economía política de las reformas, que revisten una complejidad particular en la región. La implementación de políticas públicas se vio obstaculizada por las bajas capacidades institucionales en cuatro categorías clave: técnicas, operativas, políticas y prospectivas.

Para afrontar este diagnóstico integral, la Cepal propuso 11 grandes transformaciones esenciales para que los países de la región avancen hacia un futuro más productivo, inclusivo y sostenible. Sin embargo, el progreso en estas áreas requiere de una movilización acelerada de recursos financieros a nivel local, nacional e internacional. 

Esto, a su vez, fortalecerá las capacidades institucionales del Estado y su interacción con los diversos actores económicos. En este contexto, la política fiscal emerge como una herramienta crucial para impulsar las grandes transformaciones necesarias.

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Roles y niveles de acción de la política fiscal

Ante este panorama, la política fiscal emerge como una herramienta vital para superar los obstáculos al desarrollo que la región ha enfrentado durante años, impulsando el crecimiento, corrigiendo las desigualdades y elevando los niveles de gobernanza, tanto a través del gasto público como de los ingresos. Esta cumple tres roles principales:

1. generación y asignación de recursos: asegurar financiamiento público eficiente y bien dirigido para implementar políticas y decidir su destino

2. promoción de la equidad: reducir desigualdades, fortalecer la cohesión social y garantizar derechos esenciales

3. estabilización y sostenibilidad fiscal y ambiental: contribuir a la previsibilidad macroeconómica, mitigando desequilibrios y los efectos del cambio climático

Los anteriores se abordan a través de una perspectiva multidimensional de la política fiscal, que busca generar impulsos específicos. Estos impulsos están orientados a incrementar la productividad del capital y de la fuerza laboral en sectores clave, a la vez que compensan cualquier desigualdad que pudiera surgir durante el proceso.

Estos roles se estudiaron desde dos enfoques complementarios, de acción, impacto o aplicación:

• nivel general (top-down): políticas que afectan a la totalidad del territorio nacional, como el diseño del sistema tributario y el presupuesto público general, con efectos que fluyen "de arriba abajo"

• nivel focalizado (bottom-up): estímulos específicos (transferencias, inversión, incentivos) en sectores estratégicos o áreas geográficas para impulsar el crecimiento, la equidad o la sostenibilidad fiscal y ambiental, generando impactos "de abajo arriba"

Desde las dos perspectivas planteadas, se obtiene una visión integral de la política fiscal y sus ámbitos de acción, que, aunque distintos, están interconectados. Esto resalta su potencial como instrumento clave para impulsar un desarrollo productivo, inclusivo y sostenible.

Asimismo, el fortalecimiento de los instrumentos fiscales (ingresos, gastos y financiamiento) es clave para abordar desafíos como la informalidad, la evasión fiscal y la cobertura de protección social. 

Además, la política fiscal requiere mecanismos de gobernanza sólidos que definan prioridades y articulen a los distintos niveles de gobierno y actores. Es fundamental mejorar las capacidades técnicas, operativas, políticas y prospectivas (TOPP) del sector público para asegurar la efectividad de las políticas.

El capítulo 1, apartado B de la publicación se centra en tres áreas clave de la política fiscal para movilizar recursos nacionales:

1. consolidación de sistemas tributarios progresivos: aumentar la progresividad fiscal gravando más a los de mayores ingresos (impuesto sobre la renta, patrimonio, herencias) y reduciendo el peso de impuestos indirectos regresivos (IVA), a diferencia de la tendencia en la mayoría de los países de la región

2. mejora en la eficiencia del gasto público, incluida la inversión pública: asegurar la cobertura universal de necesidades básicas (educación, salud, vivienda, protección social, infraestructura) y fomentar la inversión en sectores estratégicos para impulsar el crecimiento y atraer inversión privada (ej. incentivos fiscales, alianzas público-privadas). La educación técnica, formación profesional y desarrollo de capacidades empresariales son cruciales

3. implementación de estrategias integrales de financiamiento sostenible: impulsar políticas que generen empleo decente y reduzcan la informalidad (ej. inclusión financiera, adaptación de regímenes tributarios para pequeños contribuyentes), reduzcan la brecha digital (acceso a TIC, incentivos a la inversión privada) y promuevan la economía del cuidado y la igualdad de género (medidas fiscales de apoyo, adaptación de infraestructura). También se busca impulsar la integración económica regional y mundial a través de la cooperación fiscal

La política fiscal también contribuye a la estabilización macroeconómica mediante la coordinación de instrumentos fiscales, monetarios y financieros. Es vital fortalecer estabilizadores automáticos (impuesto sobre la renta, seguros de desempleo) y gestionar prudentemente la deuda pública con marcos fiscales de mediano plazo. 

Además, puede incidir en la sostenibilidad ambiental (gasto e impuestos para adaptación y mitigación climática) y la diversificación productiva (énfasis en sectores dinamizadores para reducir la dependencia de exportaciones primarias volátiles).

Finalmente, es crucial que los roles y niveles de aplicación de la política fiscal sean coherentes y estén coordinados con otras políticas macroeconómicas (laboral, monetaria, cambiaria, macrofinanciera) para maximizar efectos multiplicadores y evitar impactos contrapuestos.

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Desafíos y mecanismos de gobernanza

El potencial de la política fiscal en América Latina y el Caribe, de acuerdo con el estudio, se ve limitado por obstáculos estructurales:

• informalidad: afecta la cobertura de protección social, las condiciones laborales decentes y la productividad, atenuando el impacto de la política fiscal

• evasión tributaria: limita la capacidad redistributiva de los impuestos, incluso con diseños técnicos adecuados

• gastos tributarios: concesiones excepcionales que implican una renuncia significativa de recursos públicos, y cuya eficiencia es difícil de evaluar por la falta de seguimiento

• debilidades institucionales, administrativas y operativas: restringen el alcance de la política fiscal

Para superar estas limitaciones, la política fiscal debe contar con mecanismos de gobernanza sólidos que faciliten la coordinación entre los actores y aseguren la implementación efectiva. Las capacidades TOPP de las instituciones públicas son esenciales para transformar la realidad de los países.

El diálogo social y los pactos fiscales duraderos son condiciones necesarias para reformas basadas en consensos amplios, otorgando viabilidad política y social a los cambios. Esto consolida el sistema democrático y legitima las políticas públicas.

En materia de ingresos, las experiencias recientes subrayan la importancia de acuerdos para reformas tributarias que aumenten la recaudación y la progresividad, requiriendo el desarrollo de capacidades TOPP. Es fundamental consolidar los sistemas tributarios como fuente primaria de financiamiento, priorizando la equidad y una gestión eficiente, simple y flexible.

Respecto al gasto público, es vital mejorar su eficiencia, cobertura y calidad para atender necesidades de protección social, salud, educación, vivienda y sostenibilidad ambiental.

Un gasto público más eficiente, logrado mediante el fortalecimiento de capacidades TOPP, es crucial para viabilizar el financiamiento de estas políticas a través de un sistema impositivo robusto, y para obtener el apoyo ciudadano y político necesario para las reformas tributarias.

Finalmente, a pesar de los avances en los últimos 15 años, la arquitectura financiera internacional actual no ha movilizado el financiamiento necesario para el desarrollo sostenible a largo plazo, especialmente en países en desarrollo. 

La Cuarta Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo en Sevilla (2025) será un espacio crucial para evaluar progresos, explorar iniciativas innovadoras y abordar nuevos desafíos, incluyendo la reforma de la arquitectura financiera internacional. 

Los países de la región deben intensificar el desarrollo y consolidación de sus capacidades TOPP en este ámbito para impulsar cambios basados en el consenso y la cooperación internacional.

En síntesis, la política fiscal es esencial para movilizar recursos nacionales y viabilizar el desarrollo sostenible en la región. Para consolidar sistemas tributarios progresivos, mejorar la gestión del gasto público e implementar estrategias de financiamiento sostenible, es fundamental fortalecer las capacidades institucionales (formulación, ejecución y seguimiento presupuestario) y crear espacios de diálogo social para asegurar la transparencia, efectividad y coherencia de las políticas públicas.

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