ACTOS DE PARTICULARES EQUIPARABLES A LOS DE AUTORIDAD. SUS CARACTERÍSTICAS PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA. De conformidad con el artículo 5o., fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, vigente a partir del 3 de abril de 2013 y el proceso legislativo que le dio origen, en específico, los dictámenes de las Cámaras de Senadores y Diputados, para determinar si un particular realiza actos equiparables a los de autoridad para efectos de la procedencia del juicio de amparo en su contra, debe verificarse si: 1. El acto que se le atribuye lo realizó unilateral y obligatoriamente, esto es, si su dictado, orden o ejecución se llevó a cabo sin la intervención del quejoso y lo constriñó a su observancia o, en su caso, omitió realizar un acto que estaba obligado a efectuar, y si con dicho acto u omisión se crearon, modificaron o extinguieron situaciones jurídicas, en un plano de supra a subordinación; 2. Ese acto se realizó (u omitió realizarse) con base en funciones determinadas por una norma general; y 3. En su contra no existe un medio de defensa ordinario que permita al gobernado defender el derecho afectado.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO.
Amparo en revisión 301/2014. Manuel Flores Macías. 9 de febrero de 2015. Unanimidad de votos, con voto concurrente del Magistrado Jaime Raúl Oropeza García. Ponente: Manuel Rojas Fonseca. Secretario: Manuel Poblete Ríos. Amparo en revisión 280/2014. Marcos Pérez Lino. 9 de febrero de 2015. Mayoría de votos. Disidente y Ponente: Jaime Raúl Oropeza García. Secretario: Alejandro Ramos García.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, ubicada en publicación semanal, Materia Común, Tesis Aislada VI.3o.A.6 K (10a.), Registro 2009613, 10 de julio de 2015
ACTOS DE PARTICULARES. PARA CONSIDERARLOS EQUIVALENTES A LOS DE AUTORIDAD CONFORME AL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE AMPARO, DEBEN REUNIR LAS CARACTERÍSTICAS DE UNILATERALIDAD, IMPERIO Y COERCITIVIDAD, ADEMÁS DE DERIVAR DE UNA RELACIÓN DE SUPRA A SUBORDINACIÓN. El artículo 5o., fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo prevé que los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, los que se conceptualizan por la propia porción normativa, como aquellos mediante los cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de forma unilateral y obligatoria, siempre que las funciones del particular equiparado a autoridad responsable estén determinadas por una norma general. De ahí que para considerar que el acto realizado por un particular equivale al de una autoridad y, por ende, es reclamable mediante el juicio constitucional, es necesario que sea unilateral y esté revestido de imperio y coercitividad, lo que implica que sea ajeno al ámbito privado o particular contractual. Además, conforme a la jurisprudencia 2a./J. 164/2011, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, septiembre de 2011, página 1089, de rubro: «AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.», el concepto jurídico de «autoridad responsable» lleva implícita la existencia de una relación de supra a subordinación que da origen a la emisión de actos unilaterales a través de los cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular. En consecuencia, para que los actos de particulares puedan ser considerados equivalentes a los de autoridad, deben reunir las características de unilateralidad, imperio y coercitividad, además de derivar de una relación de supra a subordinación; por exclusión, la realización de actos entre particulares en un plano de igualdad, que no impliquen una relación en los términos apuntados, impide que pueda atribuírsele a cualquiera de ellos el carácter de autoridad responsable. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO.
Queja 6/2014. Isabel Gil Hernández. 30 de enero de 2014. Unanimidad de votos. Ponente: Ramiro Rodríguez Pérez. Secretario: Nelson Jacobo Mireles Hernández.
Queja 9/2014. Norma Silvia Zavala Garcés. 7 de febrero de 2014. Unanimidad de votos. Ponente: Ariel Alberto Rojas Caballero. Secretario: Arturo Amaro Cázarez.
Queja 9/2015. Ricardo Camarillo Guerra. 5 de febrero de 2015. Unanimidad de votos. Ponente: Enrique Villanueva Chávez. Secretario: Juan Carlos Nava Garnica.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 19, Tomo III, p. 1943, Materia Común, Tesis Aislada XVI.1o.A.22 K (10a.), Registro 2009420, 19 de junio de 2015
Amparo contra particulares: una realidad
A partir de la entrada en vigor (2 de abril de 2013) de la nueva Ley de Amparo (LA), la perspectiva de esta institución sufrió modificaciones trascendentes, entre ellos destaca el de la autoridad responsable, transfigurándose de modo tal que permite reclamar actos, aun cuando no hubiesen sido emitidos por autoridades, con el objeto de garantizar una máxima protección de los derechos humanos.
Si bien es cierto que este tema se venía cocinando desde la década de los noventas, a partir de las conclusiones a las que habían llegado los estudiosos, en el sentido de la necesidad de cambiar el concepto de autoridad dentro del juicio de amparo, para dotar de una tutela real a los derechos fundamentales, es hasta ahora que dichos esfuerzos se ven materializados.
Esta necesidad surge a raíz de la tendencia de empequeñecimiento que han mostrado los Estados modernos, por lo que se ha ido haciendo presente la participación directa de entes de derecho privado en las funciones propias de la administración pública.
Ante este horizonte, se ha colocado a los gobernados en una situación peligrosa, en donde se ven afectados por los actos que emanan tanto del Estado como de los particulares. En ese entendido, hay una fracción doctrinaria que estima que cuando existe una afectación de derechos fundamentales por un acto proveniente de los particulares, indirectamente, es atribuible al Estado, pues este no previno esa posibilidad.
La anterior legislación de amparo preveía que el juicio de amparo solo se promovía en contra de actos provenientes de autoridades, formal y materialmente establecidas, teniendo ese carácter todas las que cumplían con las siguientes características:
- la existencia de un ente de hecho o de derecho que entablara una relación de supra a subordinación con un particular
- que esa relación emanara de la ley, dotando a la autoridad de una facultad administrativa cuyo ejercicio era irrenunciable, al basarse en su potestad pública
- que a través de esa relación emitiera actos unilaterales con los cuales se crearan, modificaran o extinguieran situaciones jurídicas, que perturbaran la esfera legal del gobernado
- que para la emisión de esos actos no se necesitara acudir al órgano jurisdiccional, ni fuese indispensable el consenso de la voluntad del perjudicado
Sin embargo, con la LA vigente se introduce un nuevo parámetro para la impugnación de actos por esa vía, independientemente del carácter de quien produzca la violación. Por primera vez se puede acudir a este juicio en contra de actos que provengan de particulares, que podrán tener la calidad de autoridad responsable si realizan actos equivalentes a los de ella, que afecten derechos de un particular, siempre que sus funciones les hayan sido conferidas por una norma general (art. 5, LA).
Con esa definición se abre la interrogante de saber en qué casos se podrá considerar a un particular como autoridad para efectos del juicio de amparo. En un primer vistazo se deben de analizar dos aspectos fundamentales, que:
- el acto en cuestión afecte derechos humanos de un ciudadano
- la emisión de ese acto hubiese sido en el desempeño de una función otorgada por una norma general
En ese orden, será indispensable estudiar las características específicas de aquel a quien se le atribuya el acto reclamado, y la naturaleza con la que lo pronuncia. Un ejemplo claro se visualiza en los particulares que prestan servicios de carácter público en razón de que han sido investidos de una fe pública o de una autorización especial, al otorgárseles la potestad de llevar a cabo funciones propias del Estado.
En la práctica de esa potestad pública, los particulares emiten actos unilaterales de supra a subordinación, por lo que ese actuar se traduce en verdaderos actos de autoridad que inciden en las situaciones jurídicas de los gobernados.
No obstante, los alcances se han ido fijando de acuerdo con los criterios interpretativos del Poder Judicial Federal, y muestra de ellos, son las tesis transcritas al inicio.
Elementos de procedencia
Aun cuando el artículo 5o de la LA prevé la posibilidad de que un particular sea considerado como autoridad, y por ende, como parte en el juicio de amparo, es evidente que deben de mediar una serie de requisitos que regulen en qué casos lo será.
Así, la primera de las tesis aducidas reseña que para determinar si un particular está realizando actos equiparables a los de autoridad para efectos de la procedencia del juicio de amparo, deberá verificarse si:
- el acto que se le atribuye lo realizó unilateral y obligatoriamente, es decir, si su dictado, orden o ejecución, se llevó a cabo sin la intervención del quejoso y además, lo constriñó a su observancia, o en su caso, si omitió realizar un acto que estaba obligado a efectuar, siempre que, cualquiera que sea la hipótesis, se hubiesen creado, modificado o extinguido situaciones jurídicas en un plano de supra a subordinación.
Esta característica es la más importante al momento de definir si se está o no frente a un acto de autoridad. Cabe recordar que este es cualquier conducta unilateral e imperativa que se impone a los gobernados, y afecta su esfera jurídica. Entonces, es menester acreditar que el particular está actuando con un imperio aparente, de tal magnitud que es capaz de dictar un acto sin consentimiento del quejoso, y además, tiene el poder para obligarle a cumplirlo, modificando sus derechos fundamentales
- ese acto se hizo con base en funciones determinadas por una norma general. Esta condición está prevista en la propia LA, y se justifica en razón de que el ente de derecho privado está supliendo una deficiencia del propio Estado, pero lo hace estando legitimado por una ley
- en su contra no existe un medio de defensa ordinario que permita al gobernado defender su derecho conculcado; este punto tiene cabida en la propia naturaleza del particular, pues aun cuando sus funciones están legitimadas por una norma general, al no ser material ni formalmente autoridades, no están consideradas dentro de la administración pública, provocando que sus actuaciones no se regulen por las leyes aplicables a los actos administrativos
Por su parte, la segunda de las tesis aludidas detalla en qué consisten los elementos de unilateralidad, imperio, coercitividad y relación de supra a subordinación, necesarios para acreditar que un acto proveniente de un particular se califique como de autoridad.
En primer término, señala que la omisión o acción atribuida a un particular deberá crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de forma unilateral, es decir, sin que medie la voluntad del individuo a quien va dirigido, y siempre que las funciones de este se encuentren puntualizadas en una norma general.
Posteriormente, debe analizarse si el acto está revestido de imperio y coercitividad. Estos rubros implican que el particular del cual emane el acto reclamado, deberá estar situado arriba del gobernado, de modo que posea la capacidad suficiente para obligarlo a cumplir sus determinaciones.
La relación de supra a subordinación es clave para la procedencia del amparo en contra de un particular, pues implica que la relación jurídica entre este y el gobernado se presenta en un sentido de verticalidad y no de horizontalidad, como lo es cuando se adquieren derechos y obligaciones en un acuerdo de voluntades (convenio), en la cual cada una de las partes está en un plano de igualdad.
