El juicio de amparo sufrió hasta el momento la transformación más importante de su historia, a partir de la entrada en vigor de la reforma a la Ley de Amparo (LA) en 2013.
Dentro de estos cambios se incluyó el referente al del concepto de autoridad responsable, de forma tal, que es posible reclamar los actos emitidos por particulares, con el objeto de garantizar una máxima protección de los derechos humanos.
Lo anterior cobra relevancia si se toma en cuenta que la línea que separa a un particular de una autoridad se desdibuja, como consecuencia de la tendencia de empequeñecimiento del gobierno en los Estados modernos, en los que es necesaria la participación directa de personas de derecho privado en la prestación de servicios o en las funciones propias de la administración pública.
Aun cuando este tema se debate desde la década de los noventa, es hasta ahora que se tutela la necesidad de cambiar el concepto de autoridad dentro del juicio de amparo, para garantizar una protección efectiva de los derechos fundamentales.
Esta postura obedece a que al aumentar la presencia de los particulares en las actividades propias del aparato estatal, se coloca a los gobernados en una situación peligrosa, al verse afectados por los actos provenientes de aquellos.
En ese entendido, hay una facción doctrinaria que estima que cuando existe una transgresión de los derechos fundamentales por un acto proveniente de los particulares, indirectamente, es atribuible al Estado, pues éste no previno esa posibilidad.
¿Qué decía la anterior ley?
La Ley de Amparo abrogada se publicó el 10 de enero de 1936, es decir, tenía casi 80 años regulando a este juicio constitucional. A pesar que esta norma resultó una de las más novedosas a nivel Latinoamérica, en la actualidad resultaba poco compatible con las necesidades de la realidad mexicana, sobre todo si se tiene en cuenta el cambio de paradigma en la protección de los derechos humanos perpetrada en 2011.
Es pertinente recordar que tras la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de Radilla Pacheco contra el Estado mexicano, en la cual se condenó a nuestro país a acatar, entre otras cuestiones, las reparaciones ordenas por dicho órgano en materia de derechos fundamentales, junto con la implicación de realizar los cambios estructurales que desencadenaron las publicaciones en el DOF del 6 y 11 de junio de 2011 de diversas reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para garantizar la protección más amplia a los derechos humanos.
Tras la adopción de la nueva mira constitucional, resultaba necesario crear una nueva ley reglamentaria del juicio de amparo, por lo cual se empezó a instrumentar su nacimiento. Después de varios años de foros y debates, el 2 de abril de 2013 se publicó en el DOF la LA vigente.
Esta norma incorporó diversas transformaciones en conceptos que se creían intocables, entre otros más, la previsión del interés legítimo para acudir al amparo, los efectos generales de una sentencia y la posibilidad de que los particulares sean considerados como autoridades para efectos de este juicio.
En ese entendido, la anterior legislación preveía que eran partes en el juicio de amparo la autoridad responsable, entendiendo como tal a la que: dictara, promulgara, publicara, ordenara, ejecutara o tratara de ejecutar el acto reclamado (arts. 5o y 11).
Entonces, el juicio de amparo solo se promovía en contra de actos procedentes de autoridades, formal y materialmente establecidas, teniendo ese carácter todas las que cumplían con las siguientes características:
- ser un ente de hecho o de derecho con una relación de supra a subordinación con un particular
- que esa relación nazca de la ley, dotando a la autoridad de una facultad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable, al basarse en su potestad pública
- que a través de esa relación emita actos unilaterales con los cuales se creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas, que perturben la esfera legal del gobernado, y
- que para la emisión de esos actos no sea necesitario acudir al órgano jurisdiccional ni sea indispensable el consenso de la voluntad del perjudicado
¿Qué cambió?
Con la LA de 2013 se introdujo un nuevo parámetro para la impugnación de actos por esa vía, independientemente del carácter de quien produzca la violación.
Por primera vez se puede acudir a este juicio en contra de actos que provengan de particulares, que puedan tener la calidad de autoridad responsable si realizan actos equivalentes a los de ella, que afecten derechos de un particular, siempre que sus funciones les sean conferidas por una norma general (art. 5o).
Con esa definición se abre la interrogante de saber en qué casos se podrá considerar a un particular como autoridad para efectos del juicio de amparo. En un primer vistazo se deben analizar dos aspectos fundamentales, que:
- el acto en cuestión afecte derechos humanos de un ciudadano, y
- la emisión de ese acto hubiese sido en el desempeño de una función otorgada por una norma general
En ese orden, será indispensable estudiar las características específicas de aquel a quien se le atribuya el acto reclamado, y la naturaleza con la que lo pronuncia. Un ejemplo claro se visualiza en los particulares que prestan servicios de carácter público en razón de que han sido investidos con una autorización especial o mediante el otorgamiento de una licencia, al otorgárseles la potestad de llevar a cabo funciones propias del Estado.
En la práctica de esa potestad pública, los particulares emiten actos unilaterales de supra a subordinación, por lo que esa actuación se traduce en un verdadero acto de autoridad que incide en las situaciones jurídicas de los gobernados.
No obstante, los alcances se han ido fijando de acuerdo con los criterios interpretativos del Poder Judicial Federal.
Criterios judiciales
Aun cuando la posibilidad de acudir al juicio de amparo está planteada desde hace poco más de dos años en la ley, son los tribunales quienes están construyendo la vía para su andar, porque resulta necesario trazar sus alcances, sobre todo cuando la propia LA es parca en determinar cuáles son sus elementos de procedencia.
Como ya se mencionó, el numeral 5o de la LA indica que puede tener la calidad de autoridad responsable el particular que efectúe actos equivalentes a los de ella, que afecten derechos de un particular, siempre que sus funciones estén conferidas por una norma general. No obstante, esta indicación resulta vaga, pues no se precisan mayores elementos para desentrañar cuando un particular lleva a cabo actos de autoridad.
A pesar de lo anterior, también es cierto que es casi imposible reseñar la totalidad de los requisitos que debe reunir un acto de particular para que sea procedente el juicio de amparo, pues la gama de posibilidades es ilimitada.
A continuación se trascriben los criterios más destacados sobre el tema:
ACTOS DE PARTICULARES EQUIPARABLES A LOS DE AUTORIDAD. SUS CARACTERÍSTICAS PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA. De conformidad con el artículo 5o., fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, vigente a partir del 3 de abril de 2013 y el proceso legislativo que le dio origen, en específico, los dictámenes de las Cámaras de Senadores y Diputados, para determinar si un particular realiza actos equiparables a los de autoridad para efectos de la procedencia del juicio de amparo en su contra, debe verificarse si: 1. El acto que se le atribuye lo realizó unilateral y obligatoriamente, esto es, si su dictado, orden o ejecución se llevó a cabo sin la intervención del quejoso y lo constriñó a su observancia o, en su caso, omitió realizar un acto que estaba obligado a efectuar, y si con dicho acto u omisión se crearon, modificaron o extinguieron situaciones jurídicas, en un plano de supra a subordinación; 2. Ese acto se realizó (u omitió realizarse) con base en funciones determinadas por una norma general; y 3. En su contra no existe un medio de defensa ordinario que permita al gobernado defender el derecho afectado.
TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO. Amparo en revisión 301/2014. Manuel Flores Macías. 9 de febrero de 2015. Unanimidad de votos, con voto concurrente del Magistrado Jaime Raúl Oropeza García. Ponente Manuel Rojas Fonseca. Secretario Manuel Poblete Ríos. Amparo en revisión 280/2014. Marcos Pérez Lino. 9 de febrero de 2015. Mayoría de votos. Disidente y Ponente Jaime Raúl Oropeza García. Secretario Alejandro Ramos García.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, ubicada en publicación semanal, Materia Común, Tesis VI.3o.A.6 K (10a.), Tesis Aislada, Registro 2009613, 10 de julio de 2015.
Si bien el artículo 5o de la LA prevé la posibilidad de que un particular sea considerado como autoridad, y por ende, como parte en el juicio de amparo, es evidente que deben mediar una serie de requisitos que regulen en qué casos lo será.
En ese entendido, esta tesis arroja luz sobre el tema y reseña que para desentrañar si un particular está realizando actos equiparables a los de autoridad para efectos de la procedencia del juicio de amparo, deberá verificarse si:
- el acto que se le atribuye lo efectuó unilateral y obligatoriamente, es decir, si su dictado, orden o ejecución, se llevó a cabo sin la intervención del quejoso y además, lo constriñó a su observancia, o en su caso, si omitió hacer un acto que estaba compelido a efectuar, siempre que, cualquiera que sea la hipótesis, se hubiesen creado, modificado o extinguido situaciones jurídicas en un plano de supra a subordinación.
- Esta característica es la más importante al momento de definir si se está o no frente a un acto de autoridad. Cabe recordar que ésta es cualquier conducta unilateral e imperativa que se impone a los gobernados, y afecta su esfera jurídica.
Entonces, es menester acreditar que el particular está actuando con un imperio aparente, de tal magnitud que es capaz de dictar un acto sin el consentimiento del quejoso, y además, tiene el poder para obligarle a cumplirlo, modificando sus derechos fundamentales
- ese acto se hizo con base en funciones señaladas en una norma general. Esta condición está prevista en la propia LA, y se justifica en razón de que el ente de derecho privado está supliendo una deficiencia del propio Estado, pero lo hace estando legitimado por una ley, y
- en su contra no existe un medio de defensa ordinario que permita al gobernado defender su derecho conculcado. Este punto tiene cabida en la propia naturaleza del particular, pues aun cuando sus funciones están legitimadas por una norma general, al no ser material ni formalmente una autoridad, no está considerado dentro de la administración pública, provocando que sus actuaciones no se regulen por las leyes aplicables a los actos administrativos
ACTOS DE PARTICULARES. PARA CONSIDERARLOS EQUIVALENTES A LOS DE AUTORIDAD CONFORME AL ARTÍCULO 5o., FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE AMPARO, DEBEN REUNIR LAS CARACTERÍSTICAS DE UNILATERALIDAD, IMPERIO Y COERCITIVIDAD, ADEMÁS DE DERIVAR DE UNA RELACIÓN DE SUPRA A SUBORDINACIÓN. El artículo 5o., fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo prevé que los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, los que se conceptualizan por la propia porción normativa, como aquellos mediante los cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas de forma unilateral y obligatoria, siempre que las funciones del particular equiparado a autoridad responsable estén determinadas por una norma general. De ahí que para considerar que el acto realizado por un particular equivale al de una autoridad y, por ende, es reclamable mediante el juicio constitucional, es necesario que sea unilateral y esté revestido de imperio y coercitividad, lo que implica que sea ajeno al ámbito privado o particular contractual. Además, la jurisprudencia 2a./J. 164/2011, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, septiembre de 2011, página 1089, de rubro: «AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.», el concepto jurídico de «autoridad responsable» lleva implícita la existencia de una relación de supra a subordinación que da origen a la emisión de actos unilaterales a través de los cuales se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular. En consecuencia, para que los actos de particulares puedan ser considerados equivalentes a los de autoridad, deben reunir las características de unilateralidad, imperio y coercitividad, además de derivar de una relación de supra a subordinación; por exclusión, la realización de actos entre particulares en un plano de igualdad, que no impliquen una relación en los términos apuntados, impide que pueda atribuírsele a cualquiera de ellos el carácter de autoridad responsable. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO.
Queja 6/2014. Isabel Gil Hernández. 30 de enero de 2014. Unanimidad de votos. Ponente Ramiro Rodríguez Pérez. Secretario Nelson Jacobo Mireles Hernández.
Queja 9/2014. Norma Silvia Zavala Garcés. 7 de febrero de 2014. Unanimidad de votos. Ponente Ariel Alberto Rojas Caballero. Secretario Arturo Amaro Cázarez.
Queja 9/2015. Ricardo Camarillo Guerra. 5 de febrero de 2015. Unanimidad de votos. Ponente Enrique Villanueva Chávez. Secretario Juan Carlos Nava Garnica.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 19, Tomo III, p. 1943, Materia Común, Tesis XVI.1o.A.22 K (10a.), Tesis Aislada, Registro 2009420, 19 de junio de 2015.
Esta tesis detalla en qué consisten los elementos de unilateralidad, imperio, coercitividad y relación de supra a subordinación, necesarios para acreditar que un acto proveniente de un particular califica como de autoridad.
En primer término, señala que la omisión o acción atribuida a un particular deberá crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de forma unilateral, es decir, sin que medie la voluntad del individuo a quien va dirigido, y siempre que las funciones de éste se encuentren puntualizadas en una norma general.
Posteriormente, debe analizarse si el acto está revestido de imperio y coercitividad. Esto implica que el particular del cual emane el acto reclamado, deberá estar situado arriba del gobernado, de modo que posea la capacidad suficiente para obligarlo a cumplir sus determinaciones.
La relación de supra a subordinación es clave para la procedencia del amparo en contra de un particular, pues implica que la relación jurídica entre éste y el gobernado se presenta en un sentido de verticalidad y no de horizontalidad, como lo es cuando se adquieren derechos y obligaciones en un acuerdo de voluntades (convenio), en la cual cada una de las partes está en un plano de igualdad.
AUTORIDAD RESPONSABLE EN EL AMPARO. PARA DETERMINAR SI UN PARTICULAR ENCUADRA EN ESA CATEGORÍA, NO SÓLO DEBE ANALIZARSE SU ACTO U OMISIÓN EN SÍ, SINO ADEMÁS SI AFECTA DERECHOS Y DERIVA DE LAS FACULTADES U OBLIGACIONES ESTABLECIDAS EN UNA NORMA. De los artículos 1o., fracción I y 5o., fracción II, de la Ley de Amparo se advierte que el concepto de autoridad responsable queda desvinculado de la naturaleza formal del órgano público y atiende, ahora, a la unilateralidad del acto susceptible de crear, modificar o extinguir, en forma obligatoria, situaciones jurídicas, o de la omisión para desplegar un acto que -de realizarse- crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas, máxime que la interpretación teleológica de la norma reglamentaria así lo confirma, al señalarse en el proceso legislativo -que le dio origen- la necesidad de ampliar la procedencia del juicio contra actos provenientes no sólo de autoridades, sino también de particulares, a través de los cuales se afectara la esfera jurídica de derechos de los gobernados, sin que ello significara el abandono de los medios de defensa ordinarios; y aunque se propuso que en la propia ley se especificaran los casos en que esos actos serían susceptibles de impugnación, se optó por dejar al Poder Judicial de la Federación la determinación de esas hipótesis, atento a las particularidades de cada caso y a las notas del acto cuestionado. En estas condiciones, autoridad responsable, para los efectos del juicio de amparo es: a) la que -con independencia de su naturaleza formal- dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria, u omita el acto que, de realizarse, crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas; y b) el particular que realice u omita actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos y que las funciones deben estar determinadas por una norma general. Por tanto, para determinar si un particular encuadra en la categoría de autoridad responsable, no sólo debe analizarse su acto u omisión en sí, sino además, si afecta derechos y deriva de las facultades u obligaciones establecidas en una norma. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 73/2014. Sindicato de Trabajadores de la Educación Michoacana (S.T.E.M.). 23 de octubre de 2014. Unanimidad de votos. Ponente Víctorino Rojas Rivera. Secretario Juan Ramón Barreto López.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro 23, Tomo IV, Décima Época, Materia Común, Tesis XI.1o.A.T.25 K (10a.), Tesis Aislada, Registro 2010168, 9 de octubre de 2015.
El texto de este criterio judicial va más allá de identificación de los requisitos o elementos para que un particular encuadre en la categoría de autoridad, ya que alcanza a vislumbrar un elemento indispensable: si está presente o no la afectación de los derechos humanos del quejoso, y si ésta derivó de las facultades que le confiere una norma.
Lo anterior se confirma con el propio espíritu del cambio perpetrado al numeral 5o de la LA, al dejar de limitar la procedencia del amparo a los actos provenientes de una autoridad responsable y ampliarla hacia la esencia del propio acto, es decir, a su unilateralidad capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de los gobernados.
En ese orden de ideas, la necesidad de ampliar los supuestos de procedencia del amparo se funda en que al empequeñecerse el Estado, y dotar de las atribuciones propias de este a los particulares, es imperioso garantizar que los ciudadanos cuenten con una defensa frente a las afectaciones que estos pudiesen perpetrar en su esfera jurídica.
No obstante, para lograr una mayor efectividad no se determinaron una a una las hipótesis, pues la cantidad de variables es inimaginable, por ello se dejó al Poder Judicial de la Federación el arbitrio para estudiar las particularidades de cada uno de los casos, debiendo tener en cuenta, además de que el particular realice u omita un acto, equivalente al de una autoridad, en uso de alguna función prescrita por una norma general, el hecho de que es forzosa la existencia de una afectación de la esfera legal del quejoso, al de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas.
Conclusiones
Lograr que la legislación nacional se adecue a las necesidades reales de la sociedad implica que la ley esté logrando su fin primordial al encaminar el deber ser de las personas, garantizando una mejor convivencia y sobre todo, una mayor seguridad jurídica.
Ampliar la procedencia del juicio de amparo hasta alcanzar a los particulares, equilibra la balanza entre las relaciones jurídicas que emanan de facultar a aquellos para llevar a cabo actos equivalentes a los de las autoridades.
