La teoría de la responsabilidad civil parte de la premisa central de que quien cause un daño a otro estará obligado a repararlo, y las autoridades no son la excepción. En este sentido, la figura de la responsabilidad patrimonial gubernamental es un pilar de cualquier estado de derecho, pues asegura que los servidores públicos no actúen de manera desmesurada o fuera del mandato de la ley.
En nuestro país es una figura reciente. Se incluyó al texto constitucional en 2002 con la adición del segundo párrafo del artículo 113, pero fue hasta el 2004 cuando se expidió la norma respectiva: Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE), misma que establece las bases y los procedimientos para reconocer el derecho a la indemnización a quienes, sin la obligación jurídica de soportarlo, sufran daños en cualquiera de sus bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado.
No obstante, el camino para llegar hasta dicho punto transitó por cuatro etapas:
- irresponsabilidad del Estado
- responsabilidad de los funcionarios
- a la responsabilidad indirecta del Estado, y
- por último, a la responsabilidad directa y objetiva del gobierno
La maestra Ixchel Tenorio Cruzseñala que con la LFRPE, la responsabilidad del Estado es directa, puesto que ya no responde solidaria ni subsidiariamente por el daño que cause, sino que la exigencia será inmediata, sin demostrar la licitud, culpa o dolo del funcionario que ocasionó el daño quedando a salvo el derecho de repetición en contra de éste.
Ergo, la responsabilidad se torna objetiva, porque para acreditar el daño deja de ser necesario, que exista culpa por parte de quien lo provoque, es decir, no importa si existe o no intencionalidad.
Una norma de avanzada
Como ya se mencionó, la LFRPE prevé los requisitos para reconocer el derecho a la indemnización de quienes, sin tener el deber jurídico de soportarlo, en virtud de que no existe fundamento legal o causa jurídica que lo justifique, sufran daños patrimoniales o morales como consecuencia de la actividad irregular administrativa (art. 1o, LFRPE).
Este tipo de responsabilidad se cataloga como extracontractual, porque que se genera por la violación del deber genérico que tiene toda persona de no dañar a otra; entonces, a diferencia de la contractual, en ésta no existe ningún vínculo hasta el momento en que se lleven a cabo los actos perniciosos.
Asimismo, se aclara que dicha responsabilidad es objetiva y directa, por lo cual no se funda en un elemento de carácter psicológico, que en este caso sería del funcionario, quedando fuera la cuestión subjetiva de culpa o negligencia.
Alcance
Esta ley es aplicable a los entes públicos federales (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la PGR, Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal, siempre que no exista mención expresa en contrario.
De igual manera, las indemnizaciones contenidas en la LFRPE son aplicables, en lo conducente, para cumplir los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como a las recomendaciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (art. 2o, LFRPE).
¿Qué se debe acreditar?
Del propio texto del artículo 1o de la LFRPE, se concluye que para tener éxito en una acción derivada de ella es forzoso demostrar tres extremos:
- la existencia de un daño en los bienes o derechos de un gobernado
- que tal menoscabo sea consecuencia de la actividad irregular del Estado, y
- la comprobación del nexo causal entre el primero y el segundo
En el supuesto de existir un menoscabo patrimonial, se acreditará alguno de los siguientes criterios (art. 21, LFRPE):
- si el origen del daño es identificable, la relación causa-efecto entra la lesión y la acción gubernamental deberá probarse fehacientemente, o
- en el evento de no ser posible lo anterior, demostrar con precisión los hechos que provocaron el resultado final, teniendo en cuenta la causalidad única y la concurrencia de los hechos y las condiciones, así como la participación de otros agentes en la generación del detrimento
Además, según el numeral 4o de la LFRPE los daños y perjuicios materiales que conformen la lesión patrimonial reclamada habrán de ser:
- reales
- evaluables en dinero
- directamente relacionados con una o varias personas, y
- desiguales a los que pudieran afectar al común de la población
El daño moral está definido en el Código Civil Federal (CCF) como la afectación que una persona sufre en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, configuración y aspectos físicos, o bien en la consideración que de sí misma tienen los demás.
Entonces, se presume que existe daño moral cuando se vulnera o menoscaba –ilegítimamente– la libertad o integridad física o síquica de las personas, según el artículo 1916 del CCF.
Aunado a esto, la presencia de un daño moral no solo incluye la lesión directa al interés, sino también las consecuencias producidas, ya sea en el momento o con posterioridad.
Acreditada la presencia del daño es imperioso verificar que proviene de la actividad irregular del Estado. Esto es probar su relación de causa-efecto, por lo que el reclamante deberá probar que la actividad de éste lesionó su patrimonio sin tener la obligación jurídica de resistirlo.
Solo al verificarse tal irregularidad se puede generar una responsabilidad objetiva directa, es decir, nace el derecho a ser indemnizado porque no se tenía el deber de tolerar ese daño.
En consecuencia, la actividad irregular del Estado se presenta cuando la administración pública realiza actos ilegales o anormales, es decir, que no se ajustan a las condiciones normativas o a los parámetros fijados por éstas.
Lo anterior cobra relevancia si se parte del principio de legalidad, es decir, que las autoridades solo pueden hacer lo que la ley les permite. Por eso ningún órgano del Estado puede efectuar actos que no estén previstos o autorizados por una disposición jurídica.
Ahora bien, los funcionarios públicos no solo están limitados en su actuación bajo los parámetros de la ley, sino que también están obligados a hacerlo como ésta lo indica. Esto quiere decir que todos los actos provenientes del aparato estatal deben ajustarse perfectamente a lo previsto en las normas.
Por último, es ineludible examinar no solo la presencia del daño y de la actividad irregular administrativa, sino también los elementos que servirán para demostrar que éste es concreto, y sobre todo, que está vinculado directamente con quien o quienes están reclamando la indemnización, es decir, que no sea un perjuicio general o colectivo, sino uno de tal naturaleza que les ponga en una situación de real desventaja frente a la población.
Indemnización
Los preceptos 11 y 12 de la LFRPE señalan que los montos de las indemnizaciones deben seguir los lineamientos que se enlistan a continuación:
- abarcar la reparación integral del daño: personal y moral
- pagarse en moneda nacional o en especie, siempre que así se convenga
- cuantificable según la fecha en que la lesión efectivamente se produzca o cese, cuando sea de carácter continuo
- de cualquier forma, se debe actualizar el monto de la indemnización al tiempo en que se materialice el cumplimiento de la resolución que ordene el pago de la misma. De retrasarse, el monto de la compensación se actualizará conforme al Código Fiscal de la Federación
Asimismo, el artículo 14 de la LFRPE prevé que las cuantías destinadas a resarcir al perjudicado se calcularán de la siguiente forma:
- si existen daños personales:
- corresponde una indemnización con base en los dictámenes médicos atinentes, conforme a lo dispuesto para los riesgos de trabajo en la Ley Federal del trabajo (LFT)
- adicionalmente a esta indemnización, el reclamante tiene derecho a que se le cubran los gastos médicos erogados
- en el evento de daño moral, la autoridad administrativa o jurisdiccional tiene que determinar el monto de la indemnización de acuerdo con los criterios del CCF tomando en cuenta el contenido de los dictámenes periciales ofrecidos
- si se causara la muerte, se debe indemnizar siguiendo lo señalado en el artículo 1915 del CCF (el grado de reparación se define según la LFT, empleando como base el cuádruplo del salario mínimo diario más alto vigente)
Una de las críticas más asiduas a la LFRPE radica en la forma de calcular las indemnizaciones, al tomar como base las disposiciones de la LFT para efectos de los riesgos de trabajo, ya que se estima que en la estipulación de las cantidades ahí contenidas no se fijaron con base en razonamientos jurídicos o actuariales (estimativas de vida) que garantizaran que su tasación fue la correcta.
Procedimiento
Se inicia mediante reclamación de la parte interesada ante la dependencia o entidad presuntamente responsable. En esta demanda se deben señalar a el o los servidores públicos involucrados en la irregularidad exigida, cubriendo los requisitos contenidos en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (arts. 17 y 18, LFRPE).
La controversia dentro del procedimiento se fundará en dos extremos contrapuestos:
- el deber del reclamante de probar la responsabilidad del Estado, y
- la tarea del Estado de demostrar la participación de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo, y por ende que no son consecuencia de su actividad administrativa; que los daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad patrimonial
Resolución
De acuerdo con el artículo 23 de la LFRPE, sustanciado el procedimiento, la dependencia o entidad ante la cual se hubiese presentado la reclamación, dictará una resolución que contenga como mínimo los siguientes elementos:
- el relativo a la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida
- la valoración del daño o perjuicio causado
- el monto en dinero o en especie de la indemnización, y
- los criterios utilizados para su cuantificación
Convenio
El reclamante afectado podrá negociar con los entes públicos federales, a fin de dar por concluida la controversia, mediante la fijación y el pago de la indemnización que las partes acuerden. Para la validez de dicho convenio se requerirá, según corresponda, la aprobación por parte de la contraloría interna o del órgano de vigilancia correspondiente.
Prescripción
El derecho a iniciar con el ejercicio de esta acción prescribirá en un año, computado a partir del día siguiente al que se produzca la lesión patrimonial o cuando cesen sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo.
Tratándose de daños de carácter físico o síquico, el plazo de prescripción será de dos años.
Los tiempos de prescripción se interrumpen al iniciarse el procedimiento de reclamación, a través del cual se impugne la legalidad de los actos administrativos que probablemente produjeron los daños o perjuicios.
Medios de defensa
Las resoluciones que nieguen la indemnización o que otorgándola no satisfagan al interesado se impugnarán mediante recurso de revisión en la vía administrativa o directamente por la vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA).
Aplicación: una realidad
En 2014, el TFJFA emitió una sentencia a favor de una indígena otomí que había sido acusada y aprehendida ilegalmente por el delito de privación ilegal de la libertad, razón por lo cual ordenó a la Procuraduría General de la República (PGR) a reparar el daño que le causó.
Esta batalla legal se remonta al 2006 cuando la indígena fue puesta a disposición del Ministerio Público (MP) por la supuesta comisión de delitos contra la salud, privación ilegal de la libertad, en la modalidad de secuestro, y delitos en contra de servidores públicos. Posteriormente se siguió el proceso penal en contra de la mujer, quien fue condenada a una pena privativa de la libertad.
No obstante, después de un largo recorrido de apelaciones y juicios de amparo, el caso fue atraído por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), que resolvió que no se contaron con los elementos suficientes para integrar los delitos imputados, pues lo contenido en los autos de la causa, resultaban inverosímiles e insuficientes, para probar las circunstancias de tiempo y lugar de los hechos, razón por la que se ordenó la libertad inmediata de la actora.
Con base en la resolución de la SCJN, la indígena inició una reclamación por responsabilidad patrimonial ante la PGR, por considerar la existencia de una actuación irregular durante el desarrollo de la averiguación previa y el ejercicio de la acción penal.
La Procuraduría decidió negar la indemnización solicitada por estimar que el ejercicio de sus funciones había sido el adecuado.
Inconforme con esa determinación, la mujer acudió al TFJFA e interpuso un juicio contencioso administrativo, con fundamento en la LFRPE, y obtuvo una sentencia a su favor.
El TFJFA indicó que para demostrar la existencia de la actividad irregular no es necesario demandar previamente al servidor público responsable, sino que es posible demandar directamente al Estado al no estar constreñido el gobernado a demostrar la ilicitud o el dolo en el actuar, sino únicamente su irregularidad.
En la sentencia en comento, el TFJFA determinó que hubo una actividad irregular administrativa por parte de la PGR, porque la Agencia del MP no realizó una investigación adecuada, para acreditar la totalidad de los delitos, ya que en ella recaía la carga de la prueba.
Lo anterior cobra relevancia si se recuerda que la investigación de los delitos y el ejercicio de la acción penal corresponde exclusivamente al MP, de acuerdo con el artículo 21 constitucional.
Así, el MP no debió iniciar la averiguación previa porque no contaba con los indicios suficientes para hacerlo, y mucho menos para ejercer la acción penal.
De ese modo, era el MP quien tenía la carga probatoria de acreditar los elementos del tipo, y si hubiese hecho lo que le correspondía, de acuerdo con el mandato constitucional, hubiese concluido de una forma completamente contraria a como lo hizo.
En la sentencia citada, el TFJFA afirmó que el daño moral fue provocado por la actuación irregular del Estado debido a que el MP no ejecutó adecuadamente su mandato constitucional de investigar la posible comisión de delitos.
Como se puede apreciar, el derecho a la indemnización nació de la actividad irregular del MP, quien provocó la privación ilegal de la libertad de la actora, sin el deber jurídico de soportarlo, sufrió un menoscabo en su patrimonio y en su sique.
¿Y la responsabilidad patrimonial del SAT?
La Ley del SAT contempla que éste órgano desconcentrado es responsable del pago de los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribuciones que les correspondan (art. 34).
Es común que exista una confusión sobre si la responsabilidad aludida es la misma que la contenida en la LFRPE, pues en ambas se busca el pago de una indemnización por los daños y perjuicios que sufran un gobernado.
No obstante, aun cuando la finalidad puede resultar igual, la razón por la que se inicia es muy diferente.
La tesis de rubro: TIPOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 34 DE LA LEY DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, visible en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Séptima Época, Año V, número 52, pp. 64 a 166, Tesis VII-P-SS-213, Jurisprudencia, noviembre de 2015, argumenta que dicha disposición prevé dos tipos de responsabilidades; la primera proveniente del ejercicio de las atribuciones de los servidores públicos del SAT, la segunda nace cuando una unidad administrativa comete una falta grave al dictar una resolución controvertida y no se allana al contestar la demanda en el concepto de impugnación de que se trate.
Entonces, la responsabilidad prevista en la LSAT deviene por dos cuestiones:
- ejercicio de las facultades de sus servidores, es decir que éstos no se alejan de la máxima jurídica de legalidad que dicta que las autoridades solo pueden hacer lo que la ley les permite, sino que el daño se produjo en el desempeño de sus atribuciones, y
- del dictado de una resolución controvertida, cometiendo una falta grave, al no fundamentar y motivar adecuadamente el fondo del asunto o su competencia, además de no allanarse a la demanda
Sin importar cuál sea la hipótesis que se presente, surgirá la responsabilidad del SAT de indemnizar al afectado: por los daños y perjuicios causados con motivo del ejercicio de las atribuciones de sus servidores, o en su caso, por el importe de los gastos realizados y perjuicios sufridos.
Por su parte, la LFRPE prevé el derecho a la indemnización de quienes sufran una lesión moral o patrimonial como consecuencia de la actividad irregular del Estado, entendiendo como tal a la que se produzca sin existir un fundamento legal o causa jurídica que legitime el daño ocasionado.
Así, la actividad irregular administrativa se presenta cuando la administración pública realiza actos ilegales o apartados de lo que la ley les dicta hacer, al alejarse de los parámetros dentro de los cuales debe desarrollar sus actividades.
En esta responsabilidad, el Estado no tiene como única función la compensación de daños, sino también que la administración se configure y estructure de modo que cumpla adecuadamente todas y cada una de sus funciones, ya que el bien jurídico tutelado es una administración pública eficiente, y de transgredirlo, se busca la restitución mediante el pago de una indemnización.
En conclusión, aun cuando tanto la LSAT como la LRPE prevén el pago de indemnizaciones para los gobernados que sufran un daño proveniente de la actuación de la administración pública, las hipótesis de procedencia son distintas, pues como ya se señaló, la dispuesta por la primera norma será aplicable para los supuestos en que los funcionarios del SAT ocasionen un daño en el ejercicio de sus atribuciones o si alguna de sus unidades administrativas dicta una resolución controvertida, sin fundamentación y motivación, además de no allanarse a la demanda. En cambio, la indicada por la LFRPE es viable siempre que exista una actuación irregular de la administración, configurándose cuando alguna autoridad se aparte de lo que prevé su marco jurídico.
Conclusión
Contar con normas que permitan que el gobierno se haga responsable de sus actos constituye un pilar dentro de un verdadero Estado de derecho, sobre todo cuando es posible que tal responsabilidad se finque de manera directa, pues se deja de lado el requisito de acreditar la presencia de la ilicitud, culpa o dolo del servidor público, y solo se exige la necesidad de comprobar el nexo causal entre el daño sufrido y la actuación irregular.
