La interacción del Estado con sus gobernados se materializa con el acto administrativo, por lo que es indispensable conocer cuáles son sus elementos y requisitos de existencia, sobre todo por la incidencia que tiene en la vida de estos.
Bajo esa premisa, Luis Roberto Ruiz Munguía, miembro de Ibáñez Parkman Abogados, S.C., nos ofrece un panorama del tema, que incluye la definición del acto administrativo y sus partes, así como los medios de impugnación y los supuestos de nulidad.
¿Qué es?
El esquema tradicional1 de división de poderes sobre el que descansa el ejercicio de la soberanía popular señala que las funciones del Estado se reparten para su ejercicio entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Para el caso de estudio, es relevante analizar únicamente las funciones administrativas, formalmente a cargo del poder Ejecutivo2, definidas como las que el Estado realiza bajo un orden jurídico, y que consisten en la ejecución de actos materiales o de actos que determinen situaciones jurídicas para casos individuales (Fraga, 2015).
En nuestro país, esta tarea se encomienda a nivel federal de manera unipersonal al presidente de la república; no obstante, resultaría muy complejo que un solo individuo desempeñara tan amplia labor, por ende, existe la Administración Pública como auxiliar en la aplicación del orden jurídico (cúmulo normativo vigente en el territorio nacional) para los casos concretos, y con la finalidad de satisfacer el interés general de la sociedad.3
Para completar el marco regulatorio, es pertinente indicar que la administración pública es estudiada por el derecho administrativo (Maynes, 2010).
Delimitado el ámbito legislativo de la burocracia, es momento de iniciar con el acto administrativo. Según la doctrina más autorizada, es un medio institucional conferido al ejecutivo para llevar a cabo las políticas, programas, proyectos y fines que la Constitución o las leyes establecen o atribuyen al Estado (Petit y Ortiz Reyes, 2015).
Desde una perspectiva material, se trata de la expresión jurídica del actuar por parte de la autoridad, mediante una declaración unilateral de la voluntad que produce efectos jurídicos concretos en la esfera jurídica de los gobernados (Valls Hernández y Matute González, 2014).
Por su parte, los tribunales han señalado que el acto administrativo es la acción jurídica unilateral que declara la voluntad de un órgano del Estado en ejercicio de la potestad administrativa y crea situaciones jurídicas conducentes a satisfacer las necesidades de la colectividad.4
Si bien este tema es sumamente amplio, pues la doctrina continúa encontrando diversas distinciones del término, así como subcategorías, para efectos prácticos se partirá de los conceptos anteriores para referirnos estrictamente al acto administrativo, y no a los de administración, hechos administrativos u otros.
Estas actuaciones necesitan imperiosamente de ciertos elementos para que tengan vida jurídica, toda vez que persiguen el fin ulterior del Estado: el bien común y el interés general. Así, son el medio de ejercicio del ejecutivo para alcanzar la satisfacción colectiva de la sociedad.
Concatenada, la génesis del acto administrativo tiene uno de sus principales pilares en el principio de legalidad contenido en el artículo 16de la Constitución5, ya que la administración persiste entre los límites del control de la legalidad y en el ejercicio de la discrecionalidad (Huerta, 2013).
Elementos
Sus requisitos no solo fijan su validez sino también brindan seguridad jurídica al gobernado. Estos están contenidos en el numeral 3o de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), mismos que se enlistan a continuación:
- expedido por un órgano competente, mediante un servidor público en específico, el cual puede señalarse en un instrumento materialmente legislativo distinto, como por ejemplo estatutos, designación publicada en el DOF o normas orgánicas. Todos los órganos, colegiados o individuales, deben actuar de acuerdo con las formalidades de la ley aplicable para emitir el acto
- su objeto debe ser acorde con la materia de la que emane; preciso en las circunstancias espaciotemporales, y previsto por la ley. Se entiende que el legislador procuró cuidar el principio de legalidad al recalcar que la autoridad solo emitirá los actos que sean armónicos con la naturaleza de su función, resaltando el límite de su acción en el texto legal.
Asimismo, exige que el acto sea concreto, lo cual respeta su esencia, ya que modifica la esfera jurídica de sujetos determinados6
- es necesario que cumpla con la finalidad de interés público. Siguiendo la máxima que reza que los conceptos se definen por sus fines, resulta evidente que para que un acto administrativo sea, es necesario que siga los objetivos que lo sustentan
- constar por escrito y contener la firma autógrafa de la autoridad que lo expida. Este lineamiento contribuye a otorgar seguridad jurídica al gobernado, procurándole el principio de legalidad, porque implica que el acto queda asentado y firmado para autentificar al órgano emisor. Únicamente mediante texto legal pueden plantearse supuestos excepcionales7
- estar fundado y motivado. La fundamentación consiste en la cita expresa, clara y precisa de los preceptos legales en los cuales la autoridad se sustenta para actuar de la manera en que lo hace. Por su parte, la motivación es la justificación específica del por qué la situación concreta encuadra en el supuesto jurídico citado, llevando por consecuencia la configuración de la hipótesis normativa8
- emitirse respetando las normas del procedimiento y con sujeción a la LFPA
- tramitarse sin que medie error sobre su objeto, motivo o fin. El error es un vicio de la voluntad que consiste en la apreciación falsa de la realidad que puede materializarse en una inadecuada interpretación de los hechos o en la aplicación de supuestos jurídicos, y se puede clasificar en dos categorías: graves y leves, y dependiendo de esto, dan pie a ser nulos o anulables según lo dispuesto por el numeral 6 de la LFPA.
Esta distinción descansa en que los graves afectan realmente la esfera del gobernado por tratarse de un error en el objeto mismo del acto, los hechos o la normativa aplicable; mientras que los leves no causan mayor imprecación. Entonces, los primeros son nulos desde el momento de su emisión, puesto que jamás existieron en la vida jurídica por carecer de elementos (si estos fuesen consumados o resulta imposible retrotraerlos, procederá la indemnización por parte del Estado al particular afectado), y los segundos son anulables, pero tal cuestión puede ser corregida (Valls Hernández y Matute González, 2014)
- gestionarse sin que medie dolo o violencia, toda vez de que estos son vicios de la voluntad que implican una afectación de fondo en la decisión que afecta el objeto del acto
- mencionar el órgano del cual proviene. Esta puntualización se relaciona con la motivación y fundamentación, porque le permite al gobernado cerciorarse de que la autoridad que lo dictó goza de facultades
- referir con minuciosidad el expediente, documentos o nombre completo de las personas; lugar y fecha de emisión, además, si se trata de actos que deban notificarse se mencionará la oficina en que puede ser consultado aquel.
La ausencia de estos detalles provocan la anulabilidad, por lo que pueden enmendarse al no carecer de validez, siendo suficiente corregirlos para seguir con el procedimiento
- mención de los recursos procedentes, en el evento de los actos que sean recurribles; la ausencia de este supuesto acarrea la anulabilidad del acto.
En este caso, los criterios jurisdiccionales protegen al particular, ya que estiman que omitir la indicación del medio de defensa, plazos, así como si procede un juicio sumario u ordinario ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), puede afectar el acceso a la justicia9
- resolver puntualmente todo lo propuesto por las partes o los establecido por la ley. Esta cuestión se interrelaciona con la obligación de las autoridades de ser exhaustivas en el conocimiento de los asuntos, en observancia del artículo 17 constitucional y el consecuente acceso a la justicia10
Medios de impugnación
Todo acto administrativo se presume válido, aun siendo ilegal, hasta en tanto una autoridad competente lo determine en sentido contrario, por lo que es necesario impugnarlo para obtener su nulidad.
Si bien existen diversos medios de defensa, según la norma rectora frente a la que se esté, la mayoría de los actos administrativos federales pueden rebatirse mediante el recurso de revisión, según la LFPA, y posteriormente con el juicio contencioso administrativo (JCA) ante el TFJFA –esta situación es opcional, pues en muchos casos es posible elegir iniciar con el recurso seguido del juicio, o inclinarse directamente por el segundo–. Finalmente se cuenta con el amparo directo como una herramienta extraordinaria que podrá presentarse en contra de la resolución dictada por el TFJFA.
Nulidades
Los criterios jurisdiccionales definen a la nulidad como la consecuencia de una declaración judicial que priva de todo valor a los actos carentes de los requisitos de forma o fondo que marca la ley o que se han originado en procedimiento viciado.11
Como ya mencionó, la ley contempla dos clases de nulidades:
- absoluta o lisa y llana: puede deberse a vicios de fondo, forma, procedimiento e incluso a la falta de competencia. En esta, la resolución o acto quedan nulificados y no existe la obligación de emitir un nuevo fallo en los casos en que no hubiese autoridad competente ni fundamentos o motivos que lo sustenten, o en su caso, se hubiesen extinguido las facultades de la autoridad competente. El tema amerita mayor explicación, pero debido a su amplitud debe ser motivo de otro artículo al respecto, y
- para efectos: ocurre si se violó el procedimiento, y en este supuesto la emisora queda vinculada a subsanar la irregularidad procesal
El artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo señala que las sentencias definitivas del JCA, mal llamado juicio de nulidad, pueden entre otras cosas, declarar la nulidad:
- lisa y llana, y
- para determinados efectos, debiendo precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla, reponiendo el procedimiento, en su caso, desde el momento en que se cometió la violación
Conclusiones
Los actos administrativos son el día a día en la relación entre particular y gobernante; se encuentran en la expedición de licencias, permisos, autorizaciones, otorgamiento de concesiones, procedimientos de licitación, visitas de verificación, expropiaciones, revocación, rescisión administrativa de contratos, multas, finiquito de obra pública, adquisiciones, y un largo etcétera.
Dada su importancia, todos los actos administrativos requieren cumplir forzosamente con los elementos previstos en ley, dentro de los que se incluyen la fundamentación, la motivación, la congruencia entre el acto y su aspecto teleológico, la ausencia de vicios de conocimiento en su emisión, entre otros, pues de no ser así los efectos causados sobre el gobernado son ilegales, y por lo tanto nulos. Sin embargo, dicha ineficacia solo acaecerá si se presenta su impugnación.
Fuentes:
Fraga, G. (2015). Derecho Administrativo (48 ed.). México: Porrúa
Huerta, L. B. (2013). Principios Constitucionales desde la Constitución Mexicana hasta la Corte (1a ed.). México: Porrúa
Maynes, E. G. (2010). Introducción al Estudio del Derecho. México: Porrúa
Petit, J. C., & Ortiz Reyes, G. (2015). La Nulidad de los Actos Administrativos (5a ed.). México : Porrúa
Valls Hernández, S., & Matute González, C. (2014). Nuevo Derecho Administrativo (4a ed.). México: Porrúa
