Recurso de inconformidad vs sanciones de la autoridad

Aspectos básicos de este mecanismo de defensa en contra de multas decretadas por la STPS o sus análogas en los estados de la república
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El precepto 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) indica que el gobierno debe respetar el principio de legalidad, consistente en que toda molestia causada a cualquier sujeto, en su persona, familia, domicilio, documentos o posesiones, tiene que hacerse por mandamiento escrito proveniente de una autoridad competente en donde se dé a conocer los hechos aplicables en que se apoye, y se funde en disposiciones legales.

Los entes pertenecientes al aparato estatal deben observar con sus atribuciones previstas en la normatividad nacional, esto es lo que configura su ámbito de competencia; sin embargo, esta no es ilimitada, ya que solo pueden hacer lo expresamente autorizado por el marco constitucional y legal; así la actuación dentro de los márgenes establecidos en el orden jurídico mexicano denota el estado de derecho que debe prevalecer en una nación.

Si bien es cierto que las actividades de la autoridad administrativa están dirigidas a funciones o intereses públicos, también lo es que no les da derecho a extralimitarse y conculcar las prerrogativas de los individuos. Por ello las disposiciones constitucionales y legales contienen un régimen de protección en contra de arbitrariedades.

Así, la STPS y sus similares en los gobiernos de las entidades federativas, al ejercer sus facultades, llegan a cometer ciertas injusticias, las cuales se revierten combatiéndolas mediante algún tipo de recurso administrativo.

De ahí que continuación se describan el objeto de esos medios de impugnación; las facultades de las oficinas gubernamentales encargadas de la materia laboral para identificar los alcances de sus actividades; las acciones estatales que pueden ser combatidas y los medios para hacerlo, enfatizando lo relativo a los recursos contemplados en la legislación federal y la local de la CDMX.

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Concepto de recurso

Héctor Fix Zamudio, jurista mexicano, en la obra: Estudios en homenaje a don Jorge Fernández Ruíz. Derecho Procesal, el tema Concepto y contenido de la justicia administrativa, define al recurso como una impugnación dentro de la esfera del procedimiento administrativo, por medio del cual el particular afectado puede oponerse a un acto o a una resolución administrativa, a través de una gestión en la que la misma autoridad u otra jerárquicamente superior, decide de manera autocompositiva o como una autodefensa frente a las controversias que los particulares les planteen.

De esto se infiere que su objetivo es ser una forma de defensa, por lo que su materialización implica:

  • elaborar una demanda con el fin de que un órgano gubernamental modifique una de sus posiciones
  • ingresar y dirigir el escrito respectivo a una autoridad administrativa y no a un órgano judicial
  • tener por objeto la oposición hacia un acto administrativo formal y no uno jurisdiccional o legislativo, y
  • asumir que se traba una contienda administrativa en el cual antagonizan el gobierno y el ciudadano

Atribuciones de las autoridades laborales

La aplicación de las normas en el ámbito del trabajo se encarga a la STPS; las Secretarías de Educación y Hacienda y Crédito Público; las autoridades federativas y sus direcciones o departamentos de trabajo; la Procuraduría de la Defensa del Trabajo; al Servicio Nacional de Empleo; la Inspección del Trabajo; la Comisión Nacional para la Participación de los Trabajadores en las Utilidades de las Empresas; las juntas federal y locales de conciliación y arbitraje, y al jurado de responsabilidades (art. 523, LFT).

El presente tema se centra en los actos de la STPS y sus iguales en los gobiernos locales, cuyas atribuciones están detalladas en sus leyes orgánicas y las propias normas de trabajo (art. 524, LFT).

Las actividades de esas oficinas estatales configuran actos administrativos que pueden provocar molestia en la esfera jurídica de los particulares, de manera enunciativa, pero no limitativa, destacan:

Autoridad

Descripción de sus atribuciones

STPS
(Arts. 40, fraccs. I, II, IV, IX, Ley Orgánica de la Administración Pública Federal –LOAPF–; 153-V; 473; 512-D; 512-Ter; 527; 527-A; 528, LFT; 4o.; 5o. fraccs. XVIII, XIX, y XX, Reglamento Federal de Seguridad y Salud en el Trabajo
—RFSST—)

Vigilar que se observen y actualicen las obligaciones fijadas en el artículo 123 de la Carta Magna, la LFT y sus reglamentos
procurar el equilibrio de los factores de la producción
coordinar la formulación y promulgación de los Contratos-Ley
llevar el registro de las asociaciones obreras patronales y profesionales de jurisdicción federal
registrar y controlar las listas de las constancias de competencias y habilidades
desarrollar conjuntamente con las autoridades del trabajo estatales, programas para la identificación y erradicación del trabajo infantil
llevar el registro de los sindicatos, cuyas actividades encuadren en el campo federal; de las federaciones y confederaciones
sancionar a un patrón que hubiese sido obligado a realizar modificaciones a su establecimiento, instalación o equipo de acuerdo con la normatividad laboral en materia de seguridad y salud en el trabajo, y no las hubiese efectuado en el plazo concedido para tal fin, apercibiéndolo que de no acatar la orden dentro de un nuevo término otorgado, se le fijará una multa mayor
ordenar medidas para evitar afectaciones a la salud de los trabajadores en la hipótesis de que las autoridades sanitarias competentes determinen la suspensión de labores por una declaratoria
de contingencia sanitaria. Esto independientemente de que imponga las sanciones correspondientes

conocer de:
ramas industriales y de servicios: textil; eléctrica; cinematográfica; hulera; azucarera; minera; metalúrgica y siderúrgica (incluye la explotación de los minerales básicos, el beneficio y la fundición de los mismos, la obtención de hierro metálico y acero a todas sus formas y ligas y los productos laminados de los mismos); de hidrocarburos; petroquímica; cementera; calera; automotriz (circunscribe las autopartes mecánicas o eléctricas); química, incluyendo la química farmacéutica y medicamentos; de celulosa y papel; de aceites y grasas vegetales; productora de alimentos (abarca exclusivamente la fabricación de los que sean empacados, enlatados o envasados o que se destinen a ello); elaboradora de bebidas que sean envasadas o enlatadas o que se destinen a ello; ferrocarrilera; maderera básica que comprende la producción de aserradero y la fabricación de triplay o aglutinados de madera; vidriera (exclusivamente lo que toca a
la fabricación de vidrio plano, liso o labrado o de envases de vidrio; tabacalera (comprende el beneficio o fabricación de productos de tabaco; y los servicios de banca y crédito, y

empresas: administradas directa o descentralizadamente por el gobierno federal; las que actúen por contrato o concesión federal (son las que tienen por objeto la administración y explotación de servicios públicos o bienes del Estado, de forma regular y continua para la satisfacción del interés colectivo), las industrias conexas (aquellas vinculadas, permanente y directamente, en la elaboración de productos determinados o para la prestación unitaria de servicios), y las que ejecuten actos en zonas federales o están en jurisdicción federal, en las aguas territoriales o en la zona económica exclusiva de la nación, y
aplicar las normas laborales sobre de los rubros de capacitación, adiestramiento y de seguridad e higiene. En estos aspectos erán auxiliadas por las autoridades locales si los patrones en otros están sujetos a la jurisdicción de estas últimas (por ejemplo: condiciones generales de trabajo y participación de las utilidades de las empresas).
En cuanto a la salud en el trabajo deben instaurar, sustanciar y resolver el procedimiento administrativo encaminado para el cumplimiento de los lineamientos en ese campo; interpretar la normatividad; tramitar y resolver los recursos administrativos correspondientes


Órganos de los Estados
(Arts. 529, LFT; 3o., fracc. III, y 4o., RFSST)

Conocen de los supuestos no previstos en los numerales 527 y 528 de la LFT relativos a las ramas industriales, las actividades o los servicios que prestan las compañías.
Sus funciones específicas se supeditan a las reglas siguientes:
poner a disposición de la STPS y demás dependencias del ejecutivo federal competentes en la materia, la información que aquellas les soliciten
participar en la integración y el funcionamiento del respectivo Consejo Consultivo Estatal del Servicio Nacional de Empleo
actuar en la formación y operación de la correspondiente Comisión Consultiva Estatal de Seguridad y Salud en el Trabajo
Órganos de los Estados
(Arts. 529, LFT; 3o., fracc. III, y 4o., RFSST)
Reportar a la STPS las violaciones cometidas por los patrones en materia de seguridad y salud en el trabajo, y de capacitación y adiestramiento e intervenir en la ejecución de las medidas que se adopten para sancionar tales violaciones y para corregir las irregularidades en las empresas o establecimientos sujetos a jurisdicción local
coadyuvar con los correspondientes comités nacionales de productividad y capacitación
auxiliar en la realización de los trámites relativos a constancias de habilidades laborales, y
adoptar las medidas necesarias para auxiliar a las autoridades federales sobre todo lo relacionado con las determinaciones que estas les envíen o las solicitudes que les sean formuladas

STPS y entes estatales
(Arts. 529, LFT; 3o., y 4o., RGITAS)
Atribuciones coordinadas:
aplicar las directrices del Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones (RGITAS), de acuerdo con su ámbito de competencia
celebrar convenios de coordinación, auxilio y unificación de criterios programas, sistemas y procedimientos de inspección y aplicación de sanciones, y
los gobiernos locales:
remiten a la STPS la documentación y las actas relacionadas con violaciones a la normatividad laboral, cuando sean asuntos competencia de las autoridades federales, y
sustancian los procedimientos administrativos sancionadores, si actuan en auxilio de los entes federales

Procedimiento inspectivo

Al realizarse las inspecciones laborales, los funcionarios competentes deben elaborar las respectivas actas circunstanciadas, en las cuales se asienten los resultados de los hechos concurrentes en tales diligencias o aquellos que demuestren la negativa patronal para la ejecución de estas (arts. 8o., fracc. IV y 16, último párrafo, RGITAS).

En dichos actos de revisión, deben converger el patrón, el representante de este o la persona designada para atender la inspección, los subordinados y dos testigos; la empresa debe permitir el acceso al servidor público, otorgar todo tipo de facilidades, apoyos, auxilios, datos y papeles que les sean requeridos, de acuerdo con la LFT, sus reglamentos y las Normas Oficiales Mexicanas (art. 30, RGITAS).

En esos papeles el inspector debe hacer constar, lo que a su juicio, son violaciones a las normas de trabajo cuando el visitado no las desvirtúe en el curso de la diligencia.

Se debe actuar de forma cuidadosa, porque por mandato reglamentario, las situaciones certificadas por los inspectores en las constancias referidas, se tendrán por ciertas mientras no se demuestre lo contrario, siempre y cuando se hubiesen levantado con apego a las disposiciones del RGITAS y de la ley supletoria que regule el procedimiento administrativo aplicable (arts. 543, LFT y 17, RGITAS).

Dichas aseveraciones tienen la connotación de presunción, porque se admite prueba en contrario; esto implica el derecho de los empleadores de acudir dentro del plazo de los cinco días siguientes a la fecha en que se elaboró el acta respectiva, ante la propia autoridad administrativa para formular las observaciones y ofrecer las pruebas que desvirtúen las imputaciones de infracción a la normatividad laboral contenidas en aquel documento (art. 17, RGITAS)

Una inspección es correcta cuando se desarrolla en los términos establecidos en la LFT; el RGITAS y con base en los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.

No obstante, se aconseja que los patrones revisados manejen y exhiban documentos apegados a la legislación aplicable, pues si la autoridad laboral descubre lo contrario, manifestará en las actas correspondientes las conductas, a efectos de que en el procedimiento sancionador, la unidad administrativa competente estudie si estas configuran o no una infracción a las reglas de la materia.

Ante los actos ilegales en la fase de inspección, se debe considerar que solo las resoluciones que pongan fin al procedimiento para la aplicación de sanciones pueden ser recurridas (art. 65, RGITAS).

Ello en virtud de que las actas no son actos definitivos, porque solo son documentos, cuya finalidad es dejar constancia de lo que revisa la autoridad competente; es decir, no son atacables.

SANCIONES ECONÓMICAS

En caso de que de las actas de inspección y las pruebas ingresadas por los patrones no desvirtúen el incumplimiento de sus deberes, el área de inspección debe solicitar a la Dirección General de Asuntos Jurídicos, a las Delegaciones Federales del Trabajo o las direcciones del trabajo locales, el inicio del procedimiento administrativo sancionador (arts. 51; 57; 58; 60, y 61, RGITAS).

Es de contemplar que las Secretarías de Trabajo (federal o estatales) tienen atribuciones para emitir las resoluciones que fijen multas pecuniarias, y a quienes les compete ejecutar o cobrarlas son a las recaudadoras, porque al surtir sus efectos adquieren el carácter de aprovechamientos (arts. 3o., tercer párrafo, CFF; 2o. y 3o., RGITAS).

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Recursos procedentes

ÁMBITO FEDERAL

Es procedente para el caso de empresas cuya competencia corresponde a la STPS el recurso de revisión y se interpone ante la propia autoridad emisora del acto para que el superior jerárquico lo resuelva (arts. 83, Ley Federal de Procedimiento Administrativo –LFPA– y 65, RGITAS).

Se debe promover en el plazo de 15 días hábiles, contados a partir del siguiente a aquel en que hubiese surtido efectos la notificación de la resolución recurrida (arts. 85 y 86, LFPA).

ÁMBITO ESTATAL

Por lo que hace a los actos de autoridades locales, los patrones afectados deben ceñirse a la interposición de los medios de defensa previstos en la normatividad existente en las entidades federativas.

En el caso de la CDMX la idónea es la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo del Distrito Federal (LPCADF).

Lo procedente es promover un recurso de inconformidad dirigido al superior jerárquico de la autoridad emisora de la sanción, para el caso en comento es procedente anotar a los titulares de la Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo, de las áreas jurídica y de la que impuso la multas. Se presenta ante esta última dentro de los 15 días hábiles siguientes a que surta efectos la notificación del acto combatido (art. 109, LPCADF).

Derivado de ello, la determinación puede ser en el sentido de confirmar, modificar, revocar o anular el acto perjudicial para la empresa (art. 108, LPCADF).

A efectos de conocer los términos de un recurso de inconformidad en ediciones subsecuentes se difundirá el modelo respectivo.

Juicio contencioso administrativo

Es importante señalar que las sanciones en materia de trabajo, también pueden refutarse a través del juicio de nulidad ante TFJA.

Este se puede efectuar por la vía sumaria, siempre y cuando el monto de la sanción económica no exceda de 15 veces la UMA vigente elevada al año, actualmente 441,285 pesos, u ordinaria cuando rebase la cantidad señalada, (arts. 13, párrafos primero y tercero, fracc. I, inciso a) y 58-2, Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo).

En ambos casos el término para iniciar el procedimiento es de 30 días hábiles, contado a partir del día siguiente al cual hubiese surtido efectos la notificación de la resolución que impone la multa.

Se debe tener presente que las sanciones económicas impuestas por autoridades locales con motivo de infracciones a normas federales, aunque aquellas no se originen de una controversia entre la administración pública local y el gobernado, procede el juicio contencioso administrativo ante el TFJA.

Lo anterior se apoya en la tesis de rubro: MULTA POR INFRACCIONES A DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS FEDERALES. EN SU CONTRA PROCEDE EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, INCLUSO SI SE CONTIENE EN ORDENAMIENTOS LABORALES Y LA IMPONE UNA AUTORIDAD LOCAL, difundida en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 18, Tomo II, p. 1545, Materia Administrativa, Tesis 2a./J. 22/2015 (10a.), Jurisprudencia, Registro 2,009,023, mayo de 2015.

Conclusión

La autoridad laboral puede generar con su actuación algún tipo de afectación para el particular. Por ello, los patrones deben conocer el marco legal y reglamentario básico, pues a partir de este conocimiento sabrán enfrentar los señalamientos que pudiese hacer aquella.

En este contexto, es preciso identificar los medios para atacar a los órganos estatales según lo disponen la LFT y las leyes relativas al procedimiento administrativo locales, como la de la CDMX, sin que conlleve un procedimiento contencioso ante el TFJA.