Aplicación del juicio de fondo en seguridad social

El artículo 17, tercer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ordena que las autoridades deben privilegiar la solución de conflictos sobre los formalismos procedimentales siempre y cuando no se afecte la igualdad entre las partes y el debido proceso u otros derechos en las contiendas jurisdiccionales o procedimientos seguidos en forma de juicio.

En atención a esto, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (LFPCA) contempla el juicio de resolución exclusiva de fondo, en el que únicamente se conocen violaciones a las normas que prevén potestades y obligaciones de los patrones.

Por la novedad de este tipo de pleito y a efectos de que las empresas tengan elementos para decidir si pueden o no iniciarlo, a continuación se da a conocer su marco normativo y un ejemplo del escrito a presentar.

Clasificación del derecho

El derecho es conocido como el conjunto de normas jurídicas que disciplinan a la sociedad, y tienen como finalidad su bien común.

Dichas leyes regulan los derechos y deberes, así como la forma en que se hacen valer o cumplir, por ende, esta disciplina se puede clasificar como:

• sustantivo, son los dispositivos que otorgan beneficios o imponen cargas a las personas, es decir, organiza la forma en que los individuos se conducen; igualmente describe las instituciones jurídicas o facultades del Estado, y
• adjetivo, es el conjunto de preceptos en los que constan los procedimientos o procesos llevados a cabo por la autoridad administrativa.
  Además prevé las reglas a seguir por quienes demandan, los demandados y los jueces, para hacer valer sus potestades, sus defensas e impartir justicia, respectivamente
  Además prevé las reglas a seguir por quienes demandan, los demandados y los jueces, para hacer valer sus potestades, sus defensas e impartir justicia, respectivamente

A continuación se muestran algunos cuerpos normativos que se adecuan a las referidas categorías:

Para ejemplificar la diferencia entre normas sustantivas y adjetivas se enuncia el siguiente caso: los padres tienen que proporcionar alimentos a sus hijos —sustantivo—. Si el menor no recibe alimentos o vivienda para subsistir, puede reclamar ante un juez el cumplimiento del deber aludido a través de su representante legal —adjetivo— (arts. 303, Código Civil para el DF; 1o. y 45, Código de Procedimientos Civiles para el DF).

Fondo y forma

Los actos que realiza el IMSS en ejercicio de sus facultades son considerados como administrativos, porque es un órgano perteneciente a la administración pública, con independencia de su autonomía.

A través de sus actos, el Instituto expresa su voluntad creando situaciones jurídicas (a los patrones) para cuidar su patrimonio y así proporcionar seguridad social a sus derechohabientes.

Estos actos deben cumplir con ciertos elementos para efectos de que existan, entre ellos están:

• sujeto, es el órgano administrativo, en este caso el IMSS, el cual debe tener competencia para obrar
• objeto, es crear, modificar, transmitir o extinguir situaciones de derecho
• sustento legal, son los preceptos normativos que prevén la hipótesis que dan origen al acto, los cuales deben ser aplicados e interpretados adecuadamente, y
• las causas que lo originan, son los hechos que motivan la actuación del Seguro Social

A esto se le conoce como requisitos de fondo, y de no reunirse, existiría una nulidad absoluta de lo llevado a cabo por el Instituto.

Igualmente es necesario que el IMSS al exteriorizar su mandamiento cumpla con determinadas exigencias, conocidas como de forma, pues de lo contario se generaría una nulidad relativa, dejando subsistente las obligaciones contenidas en el acto. Dichas condiciones son:

• establecer lugar y fecha de emisión
• indicar los datos de identificación del patrón como su nombre y registro patronal
• contener la firma del funcionario competente que lo emite, así como su cargo, y
• notificar personalmente a la empresa

En el ámbito procesal, el acto administrativo se puede combatir por cuestiones de:

• fondo, en donde se impugna la parte principal o esencial, para efectos de pedir su nulidad. Por ejemplo, los artículos 25, segundo párrafo y 196 de la LSS señalan que los patrones no efectuarán las cotizaciones referentes a los gastos médicos para pensionados del Seguro de Enfermedades y Maternidad ni las del Seguro de Invalidez y Vida de los pensionados por cesantía en edad avanzada, vejez o invalidez.
  Si en una visita domiciliaria el IMSS le determina un crédito fiscal a un patrón por no haber cubierto las cuotas aludidas, esta situación sería ilegal.
  En virtud de ello, en la impugnación a la cédula de liquidación respectiva, se argumentaría una cuestión de fondo, ya que el crédito es inexistente porque no se actualizó el sustento legal para su causación, además de que se dejaron de aplicar los preceptos citados, con lo que se estaría reclamando la parte esencial de dicha resolución, y
• forma, es cuando se reclama el incumplimiento de los requisitos en el procedimiento de formación del acto hasta que se notifica. Una muestra de esto es cuando el patrón promueve un juicio de nulidad argumentando que no se le notificó correctamente la orden de visita domiciliaria de que se trate

Juicio de resolución exclusiva de fondo

Este procedimiento jurisdiccional está regulado en el Capítulo XII de la LFPCA y los supuestos que no prevea dicho apartado serán resueltos conforme al juicio contencioso administrativo federal (art. 58-16, LFPCA).

Según la exposición de motivos por el que se reformó la LFPCA, esta nueva modalidad tiene el objetivo de que el patrón y el IMSS solo puedan argumentar en la demanda o excepciones, respectivamente, cuestiones relativas al fondo sobre la existencia o no de una obligación fiscal. 

Procedencia

Esta instancia puede iniciarse en contra de una cédula de liquidación o resolución de recurso de inconformidad que derive del ejercicio de las facultades de comprobación del IMSS, a saber:

• visitas domiciliarias, el Instituto acude al domicilio del patrón para revisar sus contratos laborales, recibos, contabilidad y bienes, con el objetivo de constatar si observan sus obligaciones de seguridad social, y de ser necesario, determinar los créditos fiscales correspondientes (art. 42, fracc. III, CFF), o
• revisiones de gabinete o escritorio, es la potestad del Seguro Social para verificar desde sus oficinas administrativas, la documentación referente al cumplimiento de los deberes patronales, y en caso de omisión, fincar los créditos fiscales relativos (art. 42, fracc. II, CFF)

Lo anterior siempre y cuando la cuantía del asunto sea mayor a 200 veces la Unidad de Medida y Actualización elevada al año vigente al momento de la emisión del documento controvertido —actualmente 5,883,800.00— (art. 58-17, primer párrafo, LFPCA).

Es preciso señalar que si la empresa promueve un recurso de inconformidad y este es desechado, sobreseído o se tiene por no presentado, no procederá el juicio en análisis (art. 58-17, segundo párrafo, LFPCA).

Según el numeral 58-17, cuarto párrafo de la LFPCA, los conceptos de impugnación que se hagan valer deben encaminarse a controvertir:

• hechos u omisiones calificados como incumplimiento a las obligaciones revisadas
• aplicación o  interpretación de normas involucradas
• efectos atribuidos por la autoridad emisora al incumplimiento total o parcial de requisitos formales o de procedimiento que impacten o trasciendan al fondo de la controversia, o
• valoración o falta de apreciación de las pruebas relacionadas con los supuestos indicados

Requisitos de la demanda

Conforme a los numerales 13, 14 y 58-18 de la LFPCA el escrito inicial se debe presentar por los patrones ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), en un término de 30 días siguientes, a aquel en hubiese surtido efectos la notificación de la resolución impugnada, y debe contener lo siguiente:

• nombre del demandante
• domicilio fiscal, así como la ubicación para oír y recibir notificaciones dentro de la jurisdicción de la autoridad
• autoridad o autoridades demandadas, en este caso el IMSS
• hechos que den motivo al reclamo
• pruebas ofrecidas, relacionándolas con los hechos que se pretenden acreditar. En caso de ofrecer la pericial, se deben precisar los hechos sobre los que deban versar y señalar el nombre y domicilio del perito.

Únicamente se admiten pruebas que hubiesen sido ofrecidas y exhibidas en el procedimiento de comprobación (visita o revisión de gabinete), en el procedimiento de acuerdos conclusivos o en el recurso de inconformidad ante el IMSS (art. 58-24, LFPCA).

• conceptos de impugnación
• lo que se pretende con la puesta en marcha del órgano de justicia, por ejemplo la nulidad del acto administrativo
• manifestación expresa de que se opta por el juicio de resolución exclusiva de fondo (ya que después no podrá cambiar el trámite, conforme el artículo 58-17 último párrafo de la LFPCA)
• impugnación de fondo que se plantea, de forma breve y concreta, así como el señalamiento expreso de cuál es la propuesta de litis (controversia)
• señalamiento sobre el origen de la controversia, especificando si deriva de:
  • la forma en que se apreciaron los hechos u omisiones revisados
  • los efectos que se atribuyeron al incumplimiento total, parcial o extemporáneo de los requisitos formales o de procedimiento que impactan o trascienden al fondo de la controversia
  • la interpretación o aplicación de las normas involucradas, o
  • cualquiera de los supuestos anteriores

Asimismo se tiene que adjuntar el acto impugnado, su constancia de notificación y las pruebas aportadas.

Admisión del juicio

Recibida la demanda, la autoridad tiene que determinar si procede el juicio de resolución exclusiva de fondo. Para ello tiene que:

• examinar que se cumplan los requisitos citados, y
• analizar que los conceptos de impugnación versen sobre el fondo de la controversia y los argumentos de forma o procedimiento se tendrán por no formulados.
  Si los conceptos de impugnación están encaminados a combatir cuestiones de forma, se remitirá el escrito a la Oficialía de Partes en Común del tribunal para que se ingrese como juicio de nulidad en la vía tradicional, tomando en cuenta la fecha de presentación de la demanda

Hecho lo anterior el TFJA puede:

• desechar la demanda, previo requerimiento al patrón para que subsane la omisión dentro de los cinco días hábiles (arts. 58-18, último párrafo y 58-19, fracc. II, LFPCA).
  En contra de esto se puede interponer el recurso de reclamación, el cual deberá presentarse ante el magistrado instructor en un lapso de 10 días hábiles, contados a partir de que surta efectos la notificación del acuerdo de desechamiento, entregándole copia al IMSS para que en cinco días exprese lo que a su derecho convenga y en un periodo igual, la Sala resuelva dicha instancia (art. 58-20, LFPCA), y
• admitir la demanda, si se cumple satisfactoriamente con los elementos de procedencia, el magistrado instructor tiene que admitir la demanda y ordena suspender de plano la ejecución del acto, sin garantía del interés fiscal (art. 58-19, último párrafo, LFPCA)

Contestación

Admitida la demanda se enviará una copia de ella al Instituto, para que la conteste dentro de los 30 días hábiles siguientes a aquel en que surta efectos el emplazamiento. En su escrito debe indicar si coincide o no con la propuesta de litis del juicio, expresando en este último caso su planteamiento (arts. 19 y 58-21, segundo párrafo, LFPCA).

Si el Instituto al contestar la reclamación hace valer cuestiones que sean desconocidas por el patrón, este último puede ampliar su demanda en un tiempo máximo de 10 días hábiles siguientes a aquel en que surta efectos la entrega del auto que tenga por presentada la contestación, y tendrá que señalar nuevamente la propuesta de la litis (controversia) —art. 58-21, LFPCA—.

Audiencia

Recibida la contestación de la demanda y en su caso la ampliación de la misma, dentro de los 20 días siguientes se llevará a cabo de forma oral la audiencia de fijación de litis, en la que la autoridad debe exponer de forma breve en qué consiste la controversia planteada por el patrón y el Instituto, quienes pueden hacer manifestaciones al respecto (art. 58-22, LFPCA).

Estos sujetos pueden acudir a dicha diligencia de forma personal o a través de las personas que hubiesen autorizado para tal efecto; de no acudir, aquella se tiene que llevar sin que estén presentes y se debe entender que están de acuerdo con la litis fijada por el magistrado instructor, precluyendo su derecho para formular cualquier argumento posterior (art. 58-22, LFPCA).

Sentencia

Concluida la audiencia, la autoridad está obligada a notificar a las partes que tienen cinco días para formular sus alegatos (arts. 47 y 58-22, último párrafo, LFPCA).

De no existir pruebas por desahogar y formuladas las conclusiones aludidas, queda cerrada la instrucción del juicio sin necesidad de una declaración expresa, por lo que empezará a correr el término de 45 días para que se emita la sentencia respectiva (arts. 49 y 58-26, LFPCA).

Conforme al artículo 58-27 de la LFPCA, la resolución emitida por el TFJA puede declarar la nulidad del acto impugnado cuando:

• los hechos u omisiones que dieron origen a la controversia no se produjeron o fueron apreciados por la autoridad en forma indebida
• las normas involucradas fueron incorrectamente interpretadas o mal aplicadas en el acto impugnado, o
• los efectos atribuidos por la autoridad emisora al incumplimiento total, parcial o extemporáneo, de requisitos formales o de procedimiento a cargo del patrón resulten excesivos o desproporcionados por no haberse producido las hipótesis de causación de las cuotas obrero-patronales

Además de decretarse la nulidad, se puede:

• reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo; condenar a la demandada a cumplir la obligación que corresponda, así como al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos
• otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados, y
• declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de carácter general, caso en que cesarán los efectos de los actos de ejecución que afectan al patrón, inclusive el primer acto de aplicación que hubiese impugnado

Igualmente en términos del dispositivo 58-28 de la LFPCA la sentencia puede:

• reconocer la validez de la resolución impugnada, o
• modificar la cuantía del acto administrativo combatido o en su caso reducir el importe de la sanción impuesta por el IMSS

Por otra parte, si el sentido de la sentencia es desfavorable para el patrón, este puede interponer un recurso de revisión en el que se deben expresar los agravios que afectan al patrón y su trámite se lleva a cabo en términos de la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a la regulación del recurso de revisión (arts. 63 y 58-29, LFPCA).

Caso práctico

La empresa Comidas de Importación SA de CV recibió una visita domiciliaria por parte del IMSS y derivada de esta, dicha autoridad le impuso un crédito fiscal consistente en el pago de cuotas obrero-patronales, actualizaciones y recargos por no asegurar al Régimen Obligatorio del Seguro Social a unos supuestos trabajadores, quienes son prestadores de servicios profesionales y conforme al numeral 12, fracción I de la LSS no deben estar registrados ante el IMSS como subordinados.

En virtud de esto y toda vez que el monto del crédito fiscal  supera la cantidad de 5,883,000 pesos, la empresa decidió promover el juicio de resolución exclusiva de fondo ante el TFJA, por lo que a continuación se muestra el escrito inicial presentado.

Datos generales:

Conclusión

Es importante que para la procedencia de este juicio se identifique si los argumentos que ser harán valer son de fondo o forma, pues estos últimos no son parte de la litis en el juicio analizado.

Al versar este tipo de juicios sobre cuestiones de fondo que deriven de una revisión de gabinete o de una visita domiciliaria, la controversia es muy limitada por lo que esta se resolverá con prontitud.

Una de las ventajas de interponer este juicio es que se puede solicitar la suspensión del procedimiento administrativo de ejecución sin garantizar el interés fiscal, asimismo la empresa puede pedir una indemnización por los daños y perjuicios causados por el Seguro Social en el juicio que se interponga.

Finalmente es importante que quienes defiendan al patrón o a al IMSS se preparen adecuadamente para llevar a cabo este tipo de procedimientos, en especial para desahogar la audiencia de fijación de litis.