Existen diversos medios de comunicación entre los patrones y el IMSS, por ejemplo la plataforma IMSS Desde su Empresa, para presentar los movimientos afiliatorios; el Escritorio Virtual para solicitar y a su vez otorgar un registro patronal; el Servicio Integral de Registro de Obras de Construcción (SIROC) para dar aviso del inicio de una obra de construcción, entre otros.
Como se observa esa interacción es a través de medios electrónicos; sin embargo cuando el Instituto ejerce sus facultades como autoridad fiscal, debe dotar de seguridad jurídica al patrón en el momento en que: ordena una visita domiciliaria; impone una sanción pecuniaria; determina un crédito fiscal por concepto de cuotas obrero-patronales o capitales constitutivos; solicita o requiere datos y documentos fuera de visita domiciliaria; amplía el plazo para ejercer su potestad de revisión; rectifica la prima o clase en el Seguro de Riesgos de Trabajo en las empresas; resuelve un recurso de inconformidad o califica una garantía del interés fiscal.
Toda vez que con esas acciones se crea un vínculo entre el Seguro Social y el patrón, pues le impone a este último una obligación, modifica las ya existentes o limita sus derechos, se le tiene que hacer de su conocimiento el contenido del acto administrativo que dicho organismo emitió en ejercicio de sus facultades.
A esto se le conoce como notificación, la cual puede hacerse en forma personal; por correo certificado, mensaje de datos, correo ordinario, telegrama, estrados, edictos e instructivo (art. 134, CFF).
Sin embargo, las cédulas de liquidación se notifican personalmente, en los términos establecidos en el CFF (art. 40, LSS).
Actualmente el Instituto cuando supuestamente no localiza a los patrones en el domicilio que señalaron en el trámite de su registro patronal, les está notificando a través de los estrados.
Al ser esto una práctica recurrente por el IMSS, IDC Asesor, Fiscal, Jurídico y Laboral reunió la opinión de connotados expertos en seguridad social sobre la legalidad de este tipo de notificaciones, y cómo debe llevarse a cabo por parte de la autoridad.
Los licenciados Julio Flores Luna, Consultor Senior de Goodrich, Riquelme y Asociados y Miembro de la Comisión Laboral de la Confederación Patronal de la República Mexicana; Verónica López y David Leal, asociados de la firma Littler México, SC; Marco Rojas Ponce, asociado senior de la firma Baker McKenzie y Patricia Zumárraga González, Socia Directora de la firma Innovación en Capacitación y Asesoría Profesional, SC (ICAP), respondieron los siguientes cuestionamientos:
¿Qué es la notificación por estrados y cómo se lleva a cabo?
¿Qué requisitos debe cumplir el IMSS para poder efectuar una notificación por estrados?
¿Qué elementos de motivación debe exponer el IMSS en la notificación por estrados?
En su experiencia, ¿las notificaciones que realiza el IMSS son completamente ajustadas a la ley?
¿Qué medios de defensa existen en contra de las notificaciones por estrados y qué debe argumentar el patrón?
En materia de las funciones del IMSS como organismo fiscal autónomo, resultan aplicables de manera supletoria las disposiciones del CFF, por así establecerlo el artículo 9o de la LSS.
En la regulación sobre las notificaciones de los actos administrativos, el CFF dispone que se realizarán:
- personalmente o por correo certificado o por mensaje de datos con acuse de recibo en el buzón tributario, cuando se trate de citatorios, requerimientos, solicitudes de información o documentos y de actos administrativos que puedan ser recurridos legalmente
- por correo ordinario o telegrama, cuando se trate de actos distintos a los señalados en el párrafo anterior
- por edicto, en los casos en que la persona a quien deba notificarse hubiese fallecido y no se conozca al representante de la sucesión
- por instructivo, tratándose de notificaciones personales en que no se hubiese encontrado a quien deba notificarse, y se le hubiese dejado, o comunicado citatorio, sin que el sujeto citado o su representante legal lo atendiese. En este caso, la diligencia se practicará en el domicilio o en su defecto, con un vecino. Si este último se negase a recibir la notificación, esta se hace por medio del buzón tributario, y
- tratándose de las notificaciones por estrados, el numeral 134, fracción III del CFF exclusivamente las prevé para cuando el patrón a quien deba notificarse no sea localizable en el domicilio que señaló para efectos del registro federal de contribuyentes (RFC); se ignore su domicilio o el de su representante; desaparezca, se oponga a la diligencia de notificación, o desocupe el lugar donde tenga su domicilio fiscal, sin presentar el aviso de cambio de domicilio al registro federal de contribuyentes, después de la notificación de la visita domiciliaria o de requerimiento de documentos
Cabe entender que las referencias del CFF al domicilio fiscal y al RFC, son aplicables en la materia del Seguro Social al domicilio manifestado por el patrón al IMSS, y al correspondiente registro patronal
El CFF establece que la notificación por estrados se hace fijando durante 15 días el documento que se pretenda notificar en un sitio abierto al público de la oficina de la autoridad que efectúe la notificación y publicando además el documento citado, durante el mismo plazo, en la página electrónica de la autoridad fiscal, el IMSS en el caso que nos ocupa.
Dicho plazo se cuenta a partir del día siguiente a aquel en que el documento fue fijado o publicado, según corresponda. La autoridad debe dejar constancia de ello en el expediente respectivo. Se tendrá como fecha de notificación la del décimo sexto día contado a partir del siguiente a aquel en que se hubiese fijado o publicado el documento.
El IMSS debe expresar claramente los hechos u omisiones imputables al patrón o sujeto obligado que justifiquen la notificación por estrados, que están contemplados en el dispositivo 134, fracción III del CFF (anteriormente descritos).
Ello con independencia de que el documento materia de la notificación, cumpla los requisitos de la debida motivación y fundamentación que requiere satisfacer todo acto de molestia de las autoridades a particulares.
Así por ejemplo, tratándose de créditos por concepto de cuotas obrero-patronales, la resolución debe referir las normas legales y reglamentarias en que esté sustentado, y cumplir, entre otros requisitos, la denominación específica de la dependencia emisora competente; el nombre, el puesto y la firma del funcionario competente que lo dicta; su fecha; la denominación social o nombre del patrón o sujeto obligado; su registro patronal; los nombres, números de seguridad social y salarios base de cotización de los asegurados; e importes de las cuotas que respecto de cada uno de ellos se exige por las ramas de seguro que correspondan.
En nuestro despacho hemos atendido litigios, entre cuyos aspectos de impugnación se han invocado deficiencias en las notificaciones personales practicadas por el IMSS, constitutivas de infracciones a las normas legales aplicables.
Los medios de impugnación son el recurso de inconformidad ante el propio Instituto o bien el juicio contencioso administrativo ante el TFJA.
Sin embargo, en cualquiera de los medios de defensa aludidos, procedería impugnar el acto objeto de la notificación, argumentando adicionalmente que la notificación incumplió los requisitos legales necesarios, pues si solamente se combate la notificación, aun cuando la impugnación prospere, el acto objeto de la notificación subsistiría, ello implicaría que a pesar de que el IMSS se encuentre impedido para practicar el procedimiento de ejecución, podría llevar a cabo una nueva notificación.
La notificación es aquella acción de una autoridad mediante la cual comunica el contenido de determinado acto o resolución, con el objetivo de dejar prueba de que el destinatario la conoce, a fin de este quede vinculado con dicha acción para que se proceda según lo previsto en el cuerpo del documento que se le entregue, o bien se pueda inconformar en tiempo y forma.
Para que proceda una notificación por estrados (a diferencia de una personal, por correo certificado u ordinario, por edictos o instructivo), según lo dispuesto en el precepto 134 del CFF se aplica cuando la persona a quien deba notificarse no es localizable en el domicilio que hubiese señalado para los efectos del RFC, se ignore su domicilio o el de su representante; desaparezca, se oponga a la diligencia de notificación o se coloque en el supuesto previsto en la fracción V del artículo 110 (desocupe el local en donde tenga su domicilio sin presentar el aviso de cambio de domicilio, después de la notificación de la orden de visita).
En ese sentido, el IMSS debe realizar el aviso por estrados, ajustándose a lo señalado en el numeral 137 del CFF, se prevé que cuando no estuviese el patrón, dicho organismo debe dejar citatorio en el centro de trabajo para que se espere a una hora hábil y acuda a notificarse dentro del plazo de seis días a las oficinas de las autoridades fiscales.
Si el comunicado es en relación con el procedimiento administrativo de ejecución, este debe llevarse a cabo con el sujeto que se encuentre en la residencia o su vecino, siempre que no se localice al patrón o su representante legal. Cuando se nieguen a recibir las notificaciones, entonces la autoridad procede a realizar las notificaciones por medio de instructivo.
Partiendo de que el Seguro Social está facultado para efectuar notificaciones, citatorios, emplazamientos, etc., para llevarlos a cabo debe sujetarse a lo contemplado en el CFF, porque es supletorio al ordenamiento de seguridad social (arts. 9o. y 286, LSS).
Adicional a lo dispuesto en el CFF, y respecto al tema de los avances digitales, el Instituto cuenta con una opción electrónica, a través de la cual los patrones pueden consultar, cuando se efectúa una notificación por estrados, pudiendo observar los siguientes detalles: el nombre del sujeto a notificar, la autoridad que practica la notificación, la resolución que se da a conocer, la fecha de publicación y el archivo. Cabe precisar que el listado señalado permanece por un tiempo de hasta 15 días.
En virtud de ello se tiene como fecha de notificación la del décimo sexto día contado a partir del siguiente a aquel en el que se hubiese fijado o publicado el documento respectivo.
Resulta fundamental para el Instituto que motive de manera correcta la procedencia de la actuación por estrados; se tiene que elaborar un acta circunstanciada de lo más pormenorizada posible, precisando los elementos de tiempo, lugar y modo, además de hacer constar que se trató de localizar al patrón, pero no se encontró físicamente en el domicilio.
El IMSS, así como cualquier otra autoridad, se debe apegar a los procedimientos establecidos en la ley en cuanto a notificaciones porque de no respetar los elementos de forma, provocaría un mayor número de impugnaciones por parte de los particulares, lo cual podría retrasar la aplicación del acto de autoridad que se pretende llevar a cabo.
No obstante, los inconvenientes más comunes que se presentan con el Instituto al practicar las notificaciones mediante estrados, son los siguientes:
- existe discrepancia en cuanto al alcance o interpretación del artículo 134 del CFF, por lo que hace a cuando un patrón “no sea localizable”. Por esto se puede entender que:
- la empresa no se ubica en el domicilio que señaló ante la autoridad tributaria, o
- simplemente el representante legal no se encuentra en el momento de la notificación personal, tal y como llega a suceder en distintas ocasiones, porque dicho apoderado pudiese estar en reuniones de negocios, y
- los notificadores carecen del conocimiento técnico y la forma que deben revestir las notificaciones para que las mismas se tengan por válidas; por ende, en ocasiones proceden a realizarlas por estrados, aun y cuando no se actualiza el supuesto legal de procedencia
Por lo tanto, en contra de las notificaciones por estrados, los patrones pueden acudir ante el TFJA para promover el juicio contencioso administrativo, argumentando la nulidad de notificaciones y haciendo valer los errores o defectos de la actuación del Seguro Social.
El IMSS al ser un organismo fiscal autónomo puede emitir actos que afecten el patrimonio de los patrones como la imposición de cubrir créditos de esta naturaleza.
Por ello todo empresario tiene el derecho de recibir y conocer el documento que afecte su esfera jurídica, de ahí que dicha entidad está constreñida a entregárselo, situación que hace a través de la figura de la notificación.
En esta diligencia se hace constar el día y la hora en que se comunicó el hecho que le causa un perjuicio, lo cual toma relevancia, pues a partir de ese momento se puede hacer el cómputo del término para cumplir con la carga o para interponer el medio de defensa correspondiente.
La notificación es el proceso formal por el que una autoridad da a conocer a una persona física o moral un acto determinado, con la finalidad de hacerla sabedora de una situación legal en concreto que afecte de manera, positiva o negativa, sus derechos o deberes.
En esta materia, los actos susceptibles de ser notificados a las empresas son:
- las cédulas de liquidación por concepto de cuotas obrero-patronales, capitales constitutivos, accesorios (actualización y recargos) o multas
- las resoluciones:
- de rectificación de la clase o prima del Seguro de Riesgos de Trabajo, con las cuales se modifica la clasificación o prima para el pago de las cuotas de dicho seguro
- recaídas a solicitudes de los contribuyentes, tales como: las de devolución de cantidades pagadas sin justificación legal; las de certificaciones de movimientos afiliatorios y las de confirmación de criterio en cuanto a la forma de cumplir las obligaciones
- emitidas por el IMSS respecto de los recursos de inconformidad o escritos de desacuerdo
- expedidas en los asuntos administrativos llevados ante la autoridad fiscal, así como aquellas que tienen por fin realizar el procedimiento administrativo de ejecución
- la calificación y valuación de accidentes o enfermedades profesionales, que son los formatos ST-7 “Aviso de atención médica inicial y calificación de probable accidente de trabajo”, ST-3 “Dictamen de Incapacidad Permanente o Defunción” y ST-9 “Aviso de atención médica y calificación de probable enfermedad de trabajo”, y
- el inicio de las facultades de revisión o fiscalización como puede ser la revisión secuencial a un dictamen, de gabinete, o una visita domiciliaria
En relación con las notificaciones realizadas vía estrados llevadas a cabo por el Seguro Social y el Infonavit, es importante mencionar que tienen por naturaleza dar a conocer cierto acto de autoridad a un patrón o sujeto obligado no localizable en el domicilio que este hubiese señalado para estos efectos.
Esto significa que, en orden de prelación, este tipo de notificaciones se dan cuando las citadas autoridades de seguridad social no han logrado notificar determinado acto de forma personal o por correo certificado en su caso; es decir, por la imposibilidad de encontrar al patrón o sujeto obligado en la ubicación que este último señaló para recibir notificaciones ante la autoridad emisora.
Derivado de lo anterior, el IMSS e Infonavit deben acreditar la imposibilidad de notificar el acto o resolución personalmente o por correo certificado con un acta circunstanciada de la diligencia realizada.
Las notificaciones por estrados se efectúan fijando durante 15 días el documento que se pretenda dar a conocer al patrón o sujeto obligado, en un sitio abierto al público de la oficina de la autoridad correspondiente (en el caso concreto y por regla general, en las subdelegaciones del IMSS y Delegaciones Regionales del Infonavit) que lleve a cabo la notificación.
A partir de la modificación al artículo 139 del CFF de 2013 en materia de notificaciones por estrados, se incorporó la obligación al IMSS e Infonavit a fijar en sus oficinas y publicar en sus páginas electrónicas, durante 15 días cuando menos, el acto o la resolución que se da a conocer vía estrados.
Los 15 días, empiezan a correr a partir del siguiente en que el acto o resolución hubiese sido fijado y publicado electrónicamente, debiéndose levantar constancia de ello y, por tanto, se tiene como fecha de la notificación por estrados para interponer un medio de defensa, el día 16.
Es importante recordar que el término para interponer un medio de defensa administrativo ante el Seguro Social e Infonavit es de 15 días, contados a partir del siguiente a aquel en que surta efectos la notificación de la resolución y de 30 días ante el TFJA.
En la práctica hemos detectado que, al momento de realizarse la notificación por estrados, no coinciden la fecha en la que se fijó el acto o la resolución en las oficinas de la autoridad competente con la de la publicación en las respectivas páginas electrónicas de los Institutos.
Ateniendo al principio pro-persona contenido en el numeral 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Federal, es decir, a la interpretación de la norma jurídica, que cause mayor beneficio al gobernado, el lapso de 15 días se computará a partir de la segunda notificación.
Lo anterior, ha sido confirmado en diversas ocasiones por el Poder Judicial de la Federación, como se desprende de la tesis de rubro: NOTIFICACIÓN POR ESTRADOS. EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 139 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL REALIZARLA DEBE FIJARSE LA RESOLUCIÓN A COMUNICAR EN UN SITIO ABIERTO AL PÚBLICO DE LAS OFICINAS DE LA AUTORIDAD CORRESPONDIENTE Y, ADEMÁS, ES NECESARIO PUBLICAR ESE DOCUMENTO EN LA PÁGINA ELECTRÓNICA QUE ESTABLEZCAN LAS AUTORIDADES FISCALES, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Décima Época, Tomo IV, p. 2775, Libro 40, Materia Administrativa, Tesis (I Región) 8o.45 A (10a.), Tesis Aislada, Registro 2,013,993, marzo de 2017.
Tal y como se mencionó, las entidades de seguridad social deben acreditar que se llevó a cabo la diligencia de notificación personal y que resultó imposible realizarla; por ende, el notificador tiene que sustentar y justificar razonablemente que intentó efectuar la diligencia y le fue impedido por no localizar al patrón en el domicilio previamente señalado.
En ocasiones, los patrones o sujetos obligados conocen de la existencia de una resolución o acto como consecuencia de la baja o suspensión de un registro patronal o la inmovilización de una cuenta bancaria por citar algunos ejemplos, pero desconocen el origen de estos y que se les hubiese dado a conocer formalmente. En este caso, podrán impugnar la legalidad de la notificación, mediante el recurso de inconformidad en la vía administrativa o directamente ante el TFJA.
Resulta sumamente importante considerar, que el plazo para que sea impugnada una notificación, así como la propia resolución en las instancias señaladas, correrá a partir de que el patrón o sujeto obligado manifieste haber tenido conocimiento de la resolución o acto supuestamente notificado y el juzgador, valorará si la diligencia por estrados, fue llevada a cabo conforme a la legislación, y en su caso a confirmar como fecha de notificación la señalada por el agraviado.
Si bien durante varios años han existido bastantes irregularidades en la notificación de los actos en materia de seguridad social, esta circunstancia ha cambiado, pues tanto el IMSS como el Infonavit han mejorado sus técnicas para llevar a cabo estas diligencias con el objeto de disminuir las impugnaciones.
No obstante, si se detecta alguna anomalía en estas gestiones, es conveniente que se haga valer en los órganos de impartición de justicia el derecho transgredido, para así estar en condiciones de defenderse de la resolución correspondiente que afecte el patrimonio del patrón.
Finalmente, es importante comentar que existen iniciativas para que los empresarios cuenten con un buzón electrónico frente al Seguro Social, a efectos de que las notificaciones puedan ser llevadas a cabo por esa vía, caso similar a lo que ocurre en materia fiscal.
La notificación es la forma legal mediante la cual se da a conocer a la o las partes interesadas o a un tercero el contenido de una resolución administrativa o judicial, para que tenga efectos legales, y el o los notificados puedan ejercer los derechos legales correspondientes.
Existen varias modalidades para realizar las notificaciones, y entre ellas la de por estrados, que consiste en fijar el documento a notificar con la cédula de notificación respectiva en un sitio abierto al público de las oficinas de la autoridad emisora del documento que se pretende dar a conocer.
De acuerdo con el artículo 134, fracción III del CFF, la notificación por estrados procede cuando la persona a quien se busca:
- no es localizable en el domicilio fiscal señalado, se ignora su domicilio o el de su representante, desaparezca, se oponga a la diligencia de notificación, o esté en el supuesto previsto en la fracción V del numeral 110 del CFF, o
- en los demás casos que señalen las leyes fiscales y el CFF
En consecuencia el documento que el Instituto pretende notificar se fijará durante 15 días en un sitio abierto al público en sus oficinas. Durante el mismo plazo, ese papel se dará a conocer en la página electrónica que al efecto establezca dicha autoridad.
Se tendrá como fecha de notificación la del décimo sexto día, contado a partir del siguiente a aquel en el que se hubiese fijado o publicado el escrito correspondiente.
Para efectuar una diligencia de esta naturaleza el IMSS debe verificar que se den los supuestos señalados en el numeral 134, fracción III del CFF, y emitir una nueva cédula de notificación en la que manifieste cuál de los supuestos se presentó y qué da origen a la notificación por estrados.
En la motivación que debe exponer el Instituto para hacer la actuación en comento, tiene que establecer las razones particulares o circunstancias especiales por las cuales el notificador se encontró impedido para hacer la notificación personalmente, es decir, precisando en qué supuesto de los especificados en el listado señalado se ubicó el patrón y por lo que hubo un impedimento, situación que se debe hacer en un acta circunstanciada (detallada).
En mi experiencia las actuaciones que lleva a cabo el Seguro Social no son ajustadas a derecho, porque contienen errores, por ello se pueden combatir a través del juicio contencioso administrativo, ya que es el medio de defensa más adecuado para combatir este tipo de actuaciones.
Debe precisarse que en los casos de la impugnación de las notificaciones por estrados, se inicia cuando ya existe una afectación al patrón, como puede ser un embargo de cuentas bancarias, que es el acto por el cual se entera que existió un crédito a su cargo que le fue notificado por estrados, y ya será el error o errores que se encuentren en la cédula de notificación por estrados el o los argumentos en que se sustentará la nulidad de dicha notificación.
