El 16 de septiembre de 2024 marcó un hito en la historia del Poder Judicial de México con la entrada en vigor de la reforma de diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Esta enmienda no solo introdujo cambios en la elección de ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y otras autoridades jurisdiccionales, sino que también impacta directamente el ámbito de la justicia tributaria, estableciendo un plazo máximo de seis meses para la resolución de juicios contenciosos administrativos (de nulidad).
Si bien, ello representa una oportunidad para agilizar los procesos y reducir la carga que enfrentan los contribuyentes y empresarios en sus litigios con el Estado, surge la incertidumbre respecto a si esto es aplicable o no a los juicios de nulidad contra el Seguro Social e Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit).
Por ello, a continuación el doctor José Juan Ríos Aguilar, experto en el diseño e implementación de planes de igualdad en las empresas, y coordinador editorial de las secciones de laboral y seguridad social de IDC, Asesor Fiscal, Jurídico y Laboral aborda qué se entiende por materia tributaria y los posibles efectos a considerar en seguridad social.
Reforma judicial y los juicios tributarios
El 16 de septiembre de 2024 entró en vigor el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la CPEUM, en materia de reforma del Poder Judicial (Decreto).
Si bien el Decreto está encaminado a establecer la elección, mediante voto, de los ministros de la SCJN, magistrados y jueces de distrito, también modificó el numeral 17, segundo párrafo de la CPEUM, para quedar como sigue:
Artículo 17. ...
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fi jen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales. Las leyes preverán las cuantías y supuestos en materia tributaria en las cuales tanto los Tribunales Administrativos como las Juezas y Jueces de Distrito y Tribunales de Circuito del Poder Judicial de la Federación o, en su caso, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, deberán resolver en un máximo de seis meses, contados a partir del conocimiento del asunto por parte de la autoridad competente. En caso de cumplirse con el plazo señalado y que no se haya dictado sentencia, el órgano jurisdiccional que conozca del asunto deberá dar aviso inmediato al Tribunal de Disciplina Judicial y justifi car las razones de dicha demora o, en su caso, dar vista al órgano interno de control tratándose de Tribunales Administrativos… (énfasis añadido)
De esto se desprende que el Congreso de la Unión (diputados y senadores) deberá fijar en la legislación las cuantías y los supuestos en materia tributaria para que las controversias promovidas por los contribuyentes en contra de actos de las autoridades fiscales no duren más de seis meses.
Es decir, el juicio contencioso administrativo tramitado ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) durará, en ciertos casos, un máximo de seis meses. Asimismo, los amparos o sus revisiones tendrán el mismo límite de tiempo (según el monto y supuesto del conflicto), los cuales podrán ser conocidos por los magistrados o la SCJN.
Además, el artículo noveno transitorio del Decreto precisa que los procedimientos que, a la entrada en vigor de la reforma, excedan el plazo de seis meses deberán observar lo dispuesto en el artículo 17, segundo párrafo de la CPEUM. Esto significa que si no se ha dictado sentencia en ese lapso, la sala del TFJA deberá avisar inmediatamente a su órgano interno de control, justificando las razones de la demora. En cuanto a los amparos tributarios, se tendrá que avisar y justificar al Tribunal de Disciplina Judicial (inexistente hoy en día).
¿Juicios de seguridad social deben durar seis meses?
El dispositivo 17, segundo párrafo de la CPEUM señala que las leyes preverán las cuantías y los supuestos en materia tributaria, en las cuales los tribunales administrativos o de circuito del Poder Judicial de la Federación, o en su caso, la SCJN deberán resolver en un lapso máximo de seis meses contados a partir de que conozcan del asunto.
Ahora bien, el artículo décimo primero transitorio del Decreto establece que:
“para la interpretación y aplicación de este, los órganos del Estado y toda autoridad jurisdiccional deberán atenerse a su literalidad y no habrá lugar a interpretaciones análogas o extensivas que pretendan inaplicar, suspender, modifi car o hacer nugatorios sus términos o su vigencia, ya sea de manera total o parcial”
Lo anterior implica, que debe considerarse:
- el significado literal de las palabras del Decreto, y
- que no existen interpretaciones análogas o extensivas para su inaplicación
Por ello, es crucial entender qué es la “materia tributaria” para saber si los juicios de nulidad de seguridad social entran o no en el parámetro de los seis meses.
Al respecto, ninguna ley define qué es la “materia tributaria”. No obstante, el Glosario de términos fiscales, aduaneros y presupuestales, señala que tributo es:
la “imposición unilateral y coactiva, basada siempre en actos regla, es decir, en leyes generales, impersonales y permanentes”. Igualmente, señala que “se utiliza como sinónimo de contribución, defi nida como la prestación en dinero o especie que establece la ley de manera general y obligatoria, a cargo de las personas físicas o morales para cubrir el gasto público”.
El autor Hugo Carrasco Iriarte en su obra Derecho Fiscal I, Aspectos generales de las contribuciones e impuestos federales define a:
- tributo: “una denotación referida a una situación histórica que la humanidad no quiere volver a vivir: el establecimiento de impuestos por el fuerte sobre el débil. El señor exige a sus súbditos el pago de impuestos”, y
- contribución: “es un concepto inspirado en la ideología de Juan Jacobo Rousseau, en la que con base en un pacto social, el buen salvaje se une con los demás y forma el Estado; y de consenso deciden contribuir al gasto público, o sea, que en una forma democrática se establecen los impuestos”
Por su parte, el Diccionario de la Real Academia Española define tributaria como “perteneciente o relativo al tributo”, y tributo como: 1) “aquello que se tributa”, y 2) “obligación dineraria establecida por la ley, cuyo importe se destina al sostenimiento de las cargas públicas”.
Ahora bien, el artículo 31, fracción IV de la CPEUM indica que son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gastos públicos —las erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial— de la federación, de los estados y de los municipios, donde residan.
Por su parte, el numeral 2o. del Código Fiscal de la Federación (CFF) señala que las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social —previstas en la ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la LSS, y si la seguridad social la proporciona un organismo descentralizado como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), la contribución tienen la naturaleza de aportaciones de seguridad social—, contribuciones de mejoras y derechos.
Asimismo, dicho precepto prevé que los recargos y las actualizaciones, las sanciones y los gastos de ejecución son accesorios de las contribuciones y participan de la naturaleza de estas; esto es, que en seguridad social las multas, las actualizaciones y los recargos son contribuciones por ser accesorias a las cuotas obrero-patronales o a las aportaciones de vivienda.
Es importante precisar que la seguridad social es un derecho humano universal, pero en México se consagra de forma contributiva a través del pago de las cuotas obrero-patronales, por lo que si una persona no presta un servicio personal y subordinado, ni es registrado ante el IMSS, no puede hacerlo efectivo.
Por lo tanto, debe entenderse que las contribuciones por aportaciones a la seguridad social se destinan al otorgamiento de los servicios médicos, hospitalarios, quirúrgicos, medicinas y acceso a subsidios o pensiones (y otros conceptos monetarios) a los trabajadores que sufren una contingencia.
Con ello, puede inferirse que las contribuciones de seguridad social no son para las erogaciones por concepto de gasto corriente, ni para los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión física; inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial (gasto público).
Inclusive el autor Hugo Carrasco Iriarte indica que las aportaciones de seguridad social no se consideraban contribuciones en el CFF de 1967, y explica que estas se conocen como “exacciones parafiscales”; es decir, son pagos que se deben hacer a favor del Estado de “forma coactiva y con procedimientos iguales o parecidos a los que se usan para el cobro de los tributos”.
Por todo lo anterior, se entiende que contribución es sinónimo de tributo; no obstante, doctrinalmente, y en nuestra opinión, si bien las aportaciones de seguridad social son contribuciones, estas no son tributos, pues su destino es para los propios trabajadores y no para el Estado.
Asimismo, se considera que del CFF puede inferirse una diferencia entre materia tributaria y materia de aportaciones de seguridad social, correspondiendo a la primera los impuestos (federales o locales), las contribuciones de mejora y derechos; y a la segunda, las cuotas obrero-patronales y las aportaciones de vivienda.
Inclusive esa distinción se da administrativamente al recaudarse dichas contribuciones, ya que los tributos federales los fiscaliza el Servicio de Administración Tributaria (SAT), y las aportaciones de seguridad social el IMSS e Infonavit.
Como se observa, al no existir una definición precisa de qué entender por “materia tributaria”, no se tiene certeza sobre si los juicios contenciosos administrativos de seguridad social entran en la temporalidad de los seis meses previstos en el artículo 17 de la CPEUM. Sin duda, lo más sencillo hubiese sido señalar materia contributiva o materia fiscal, en lugar de tributaria.
Posibles efectos de la interpretación
Si los juicios de nulidad en seguridad social se consideran como “materia tributaria”, tendrán una duración máxima de seis meses. En caso de solicitar la suspensión del procedimiento, la garantía será reducida, lo que disminuirá los costos para el empresario al contratar una fianza.
Una ventaja adicional de la resolución más rápida de los juicios es que los patrones obtendrán sentencias favorables en menor tiempo, evitando molestias adicionales por parte del IMSS. Por ejemplo, cuando se impugna la rectificación de la prima del Seguro de Riesgos de Trabajo, el Instituto continúa cobrando mensualmente las cuotas determinadas hasta que se resuelve la controversia a favor del empresario. Con una justicia más ágil, los empleadores no verán afectados sus derechos durante largos periodos, como sucede actualmente.
Conclusión
Aunque la reforma judicial trajo consigo un avance significativo para resolverse expeditamente los juicios tributarios, dicha enmienda genera duda sobre la aplicación del concepto de “materia tributaria” y su posible extensión a áreas como la seguridad social.
