Como es común que el Seguro Social no respete los plazos legales con que cuenta para resolver las peticiones o los recursos administrativos presentados por los patrones, es básico que estos conozcan cómo pueden defenderse ante el silencio de esa institución.
Toda persona tiene derecho a formular por escrito peticiones a las autoridades, ya sea de carácter administrativo o judicial, y estas tienen la obligación de contestar -también por escrito- en un breve término, de acuerdo con el artículo 8 de la Constitución.
Este derecho resulta aplicable en materia de seguridad social, y abarca desde solicitudes que efectúan los patrones al IMSS, respecto al requerimiento de información sobre algún trámite, o el estatus que guarda uno ya efectuado, hasta la interposición del recurso de inconformidad en contra de algún acto definitivo de la dependencia que afecte su esfera jurídica.
En la práctica es frecuente que este instituto no responda a las peticiones de los patrones, omisión a la cual el derecho administrativo le llama silencio de la autoridad.
Si bien el artículo 8 constitucional no precisa el tiempo con que cuenta la autoridad para dar respuesta al peticionario, lo cierto es que cada ley general o el reglamento de dicha norma lo contempla.
Por ejemplo, el artículo 42 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización (RACERF) señala que ese organismo tiene hasta tres meses para resolver el escrito de desacuerdo del patrón en torno a la rectificación institucional de la clase, o prima del Seguro de Riesgos de Trabajo notificada.
En caso de que la LSS o sus reglamentos no indiquen el término de respuesta del IMSS para determinado caso, son aplicables supletoriamente los plazos contemplados en el CFF, según los numerales 9 de la misma LSS, y 1 del Reglamento del Recurso de Inconformidad (RRI).
Como el silencio del Seguro Social a la petición de un patrón, trascurrido el tiempo legal de respuesta, deja a este último en estado de incertidumbre, puede interponer ante un Juez de Distrito un juicio de amparo indirecto, argumentando la violación a su derecho de petición constitucional, según los artículos 103 de la carta magna, y 107, fracción III, de la Ley de Amparo.
Esto se confirma en la tesis bajo el rubro: PETICIÓN. MODALIDADES DE LOS ACTOS RECLAMADOS EN EL JUICIO DE AMPARO QUE SE PROMUEVE POR VIOLACIÓN A ESE DERECHO, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época, Tomo XXXI, p. 2689, Materia Común, Tesis VI.1o.A. J/49, Jurisprudencia, Registro 165,204, febrero de 2010.
La finalidad de promover el amparo indirecto es que el juez le ordene al IMSS que emita la contestación respectiva, y por ende que cumpla con su obligación de respetar y satisfacer el derecho de petición del ciudadano.
No obstante, en el ámbito administrativo ese silencio tiene un efecto jurídico, esto significa que se crea una ficción o presunción jurídica, la cual puede ser o no favorable para el patrón, según el caso de que se trate, a saber:
- Negativa ficta. El silencio del Seguro Social presupone que se resolvió negativamente a la petición patronal. Por ejemplo, el artículo 42 del RACERF señala que si el patrón promovió un escrito de desacuerdo, y la autoridad -en el lapso de tres meses- no emite su resolución, se entenderá que ésta lo hizo en forma negativa
Esto también se fundamenta el numeral 37 del CFF, el cual prevé que las instancias o peticiones formuladas a las autoridades fiscales deben resolverse en tres meses.
Transcurrido este tiempo sin que se notifique la resolución al interesado, este podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente, y en consecuencia, estará en posición de interponer los medios de defensa correspondientes "en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que esta se dicte", de acuerdo con el artículo del CFF citado.
No obstante, en el caso específico del amparo indirecto, si este se va interponer contra la negativa ficta deben observarse las reglas y plazos de este recurso de control constitucional, es decir, se tiene un plazo de quince días para recurrir por esta vía, según los artículos 17 y 107 de la Ley de Amparo.
- Afirmativa ficta. Se entiende que si existe el silencio de la autoridad, la petición patronal es resuelta en sentido favorable, tal y como sucede cuando un patrón presenta su aviso para dictaminar el cumplimiento de sus obligaciones ante el IMSS, y no recae dentro de los 15 días hábiles siguientes la notificación institucional correspondiente, en cuyo caso se tiene por aceptado dicho aviso para todos los efectos legales (art. 157, RACERF)
- Confirmativa ficta. Se presenta cuando el patrón hace valer algún medio administrativo de defensa (recurso de revocación o inconformidad) y la autoridad no resuelve en el plazo legal; ahí se entiende que el acto impugnado se confirma, y por ende el recurso interpuesto se niega porque el acto combatido es válido.
El artículo 131 del CFF señala que la autoridad deberá dictar resolución y notificarla en un término que no excederá de tres meses, contados a partir de la fecha de interposición del recurso, y el silencio de aquella significará que se ha confirmado el acto impugnado.
En este supuesto, el recurrente podrá optar por esperar la resolución expresa o impugnar en cualquier tiempo la presunta confirmación del acto, siempre que no se trate del amparo, pues en este caso se deben seguir los plazos de este como se menciona líneas arriba.
Es preciso comentar que la diferencia entre la negativa y la confirmativa ficta es que la respuesta de la autoridad, en el primer supuesto, carece de fundamentación y motivación, mientras que en el segundo, su fundamentación y motivación es el propio acto jurídico impugnado.
Cuando se trate de estas figuras (negativa o confirmativa ficta), además del amparo indirecto, los patrones pueden promover el juicio de nulidad ante el TFJFA, de conformidad con los preceptos 14, fracción XVI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; 37 y 131 del CFF, y 2 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
Para tener éxito en esta instancia es preciso que el patrón identifique claramente la figura aplicable, para ello como ya se mencionó, primero tiene que verificar si la normatividad de seguridad social prevé cómo debe entenderse el silencio de la autoridad, y solo en caso de omisión, se estará a lo indicado en el CFF.
Una muestra de ello es cuando se combate una resolución definitiva a través de un recurso de inconformidad ante el IMSS, y éste no resuelve lo conducente en el término de tres meses.
Como el RRI no señala cómo debe entenderse el silencio de la autoridad, aplica supletoriamente el CFF, específicamente el numeral 131, como si se tratara de un recurso de inconformidad.
En ese orden de ideas en cualquier otra promoción, solicitud o gestión dirigida al IMSS procederá la negativa ficta, según el artículo 37 del CFF. Esta aseveración está soportada con los siguientes criterios jurisdiccionales:
- CONFIRMATIVA FICTA. SE CONFIGURA ANTE EL SILENCIO DE LA AUTORIDAD AL NO RESOLVER EL RECURSO DE INCONFORMIDAD PROMOVIDO ANTE EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL, DENTRO DEL PLAZO DE TRES MESES QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 131 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN., localizable en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Séptima Época, Año III, Núm. 29, p. 375, VII-TASR-8ME-40, Tesis Aislada, diciembre 2013
- CONFIRMATIVA FICTA. CONSTITUYE LA RESOLUCIÓN FICTA APLICABLE A LOS RECURSOS QUE NO HAYAN SIDO RESUELTOS DENTRO DEL PLAZO DE TRES MESES QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 131 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN., visible en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Séptima Época, Año III, Núm. 29, p. 373, VII-TASR-8ME-39, Tesis Aislada, diciembre 2013
Por todo lo anterior, es importante que cuando promueva un medio de defensa o se realice una solicitud ante el instituto, el patrón conserve el acuse de recibo correspondiente, para que así lleve un control del tiempo transcurrido desde la presentación del documento hasta la respuesta de la autoridad, y en caso de que ésta sea omisa, opte por promover el amparo indirecto correspondiente, o haga valer -a través de un juicio de nulidad- la negativa o confirmativa ficta, según se trate.
