Es común que los trabajadores y sus beneficiarios se enfrenten a la negativa del Seguro Social de proporcionarles algunas prestaciones, o en su defectoel servicio otorgado es deficiente o ineficaz, ante ello se puede hacer valer la figura de la responsabilidad patrimonial del Estado, a fin de que el usuario sea resarcido en los daños que les causó ese organismo.
El diccionario razonado de legislación y jurisprudencia de Joaquín Escriche señala que la responsabilidad es la obligación de reparar y satisfacer, por sí o por otro, cualquier pérdida o daño que se haya causado a un tercero.
El Estado mexicano está integrado por tres poderes: el Legislativo, Judicial y Ejecutivo; cada uno cuenta con las atribuciones necesarias para cumplir con sus funciones universales, consistentes en la consecución del bien común y la protección de los ciudadanos que se encuentren en el territorio nacional. Además es responsable de proteger jurídicamente a los ciudadanos contra decisiones arbitrarias e ilícitas de la administración pública federal, estatal y municipal.
Para efectos de estas líneas debe entenderse como sentido de responsabilidad los deberes de un cargo público, en el cual el Estado –en sus tres niveles– por mandato de ley tiene que cumplir una serie de obligaciones, y por ende debe asumir las consecuencias de sus actos u omisiones.
Dichas consecuencias consisten en indemnizar el daño causado mediante una compensación económica que repare el perjuicio patrimonial ocasionado como resultado de la actividad administrativa.
Quiénes son sujetos de responsabilidades
Uno de los fines del Estado es brindar servicios públicos, a través de personal competente, para así satisfacer las necesidades de un grupo social o colectividad en forma continua y uniforme. Cada división del Estado se encuentra representada.
El Poder Ejecutivo recae en una sola persona, el presidente de la República Mexicana, quien se encarga de ejecutar la ley (hacerla cumplir). Tiene la encomienda de gobernar en beneficio del pueblo, proveyéndolo de los servicios públicos, pues está obligado a hacer que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y las leyes que de ella emanan (por protesto) se respeten, y al mismo tiempo, proveer los reglamentos en su esfera administrativa para la exacta observancia de dichas leyes (arts. 39, 87 y 89, fracc. I, CPEUM).
Entre las atribuciones del Poder Ejecutivo está la de nombrar a sus subalternos, con el ánimo de que le ayuden a observar las obligaciones y facultades otorgadas por la CPEUM. Por ello el artículo 90 de la Carta Magna señala que la organización administrativa del Estado se divide en:
- centralizada
, integrada por los órganos estatales sometidos a una autoridad máxima, representada por el presidente o sus secretarios. Se caracteriza porque existe una autoridad superior (central) a quien todas las autoridades administrativas le deben obediencia, consecuentemente estas últimas no tienen independencia, tan es así que llevan a cabo todo lo que les indica la cabeza de gobierno, y
- paraestatal, conformada por un grupo de funcionarios que no están sometidos al gobierno central, sino que son paralelos; pero gozan de una autonomía parcial, en virtud de que responden a una Junta de Gobierno integrada por funcionarios del gobierno central, a pesar de que cuentan con patrimonio propio para lograr sus fines.
El artículo 1o. de Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) señala que los organismos descentralizados (como lo es el IMSS), las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito y las de seguros y de fianzas, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal
Para su funcionamiento el Estado se vale de funcionarios públicos, entendiéndose como tales los representantes de elección popular, los miembros del Poder Judicial Federal y del DF, los funcionarios y empleados y, en general, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la Asamblea Legislativa del DF, en la administración pública federal o en el DF, así como los servidores públicos de los organismos a los que la Constitución les otorgue autonomía, quienes son responsables de los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones, según el numeral 108 de la CPEUM.
Responsabilidades de los servidores públicos
Conforme al artículo 109 de la CPEUM, los funcionarios públicos respecto a su actuación tienen las siguientes responsabilidades:
- política.
Se configura cuando en el ejercicio de sus funciones algún servidor incurre en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. Ante estas conductas se sigue un juicio político a efecto de la imposición de sanciones, como la destitución, y en su caso, la inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público
- penal.
Estriba en la comisión de un delito por parte de cualquier servidor público; conducta que se persigue y sanciona en los términos de la legislación penal, y
- administrativa. Incurren en ella los servidores públicos que realizan actos u omisiones que afectan la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia con la que deben desempeñar sus empleos, cargos o comisiones
De igual forma los servidores públicos de las entidades centralizadas y paraestatales en el ejercicio de sus labores pueden incidir en responsabilidades de carácter laboral o civil, pues no hay que olvidar que están sujetos al artículo 123 de la CPEUM, y por ende a las normas laborales, y en caso de que causen algún daño y perjuicio deben repararlo en términos del Código Civil Federal.
Responsabilidad patrimonial del Estado
Existe otro tipo de responsabilidad, la cual no se le atribuye a los servidores públicos, sino al mismo Estado cuando por motivo de su actividad administrativa irregular, causa un detrimento en los bienes o derechos de los particulares.
Esta responsabilidad puede ser de carácter objetivo cuando el gobernado no está jurídicamente obligado a soportar tal perjuicio –en virtud de que no existe un fundamento legal o causa jurídica para justificar o legitimar el daño de que se trate–, y directo cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado daña los bienes y derechos de una persona, quien puede demandar directamente a aquel, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo de la actuación de algún servidor del Estado.
Cuando el Estado produce un menoscabo, el afectado tiene derecho a reclamar el pago de una indemnización conforme a las bases, los límites y los procedimientos establecidos en las leyes (arts. 113, CPEUM y 1o., párrafo segundo, Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado –LFRPE–).
De lo anterior se infiere que para que exista una responsabilidad patrimonial, la actividad que efectúe el Estado debe carecer de fundamento legal y provocar un deterioro a los bienes o derechos de los particulares.
IMSS como sujeto de responsabilidad patrimonial del Estado
Conforme al artículo 2o. párrafo segundo de la LFRPE son sujetos de la responsabilidad patrimonial los entes públicos federales, entre ellos el Poder Ejecutivo, los organismos constitucionales autónomos, las dependencias y las entidades de la Administración Pública Federal.
El Seguro Social, como ya se comentó, forma parte de la Administración Pública Federal porque es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios; que tiene como finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo de su derechohabiencia, por lo que es una autoridad que puede cometer actividades irregulares y por ello está obligado a responder patrimonialmente (arts. 90, CPEUM, 2o. y 5o., LSS).
Actos del IMSS susceptibles de responsabilidad patrimonial
Como el Instituto es el encargado de garantizar la seguridad social a los trabajadores que se rijan por el apartado A del artículo 123 constitucional, cualquier acto tendiente a cumplir con su finalidad que transgreda los derechos o afecte el patrimonio de los asegurados o sus beneficiarios, tiene que repararlo. Algunos ejemplos que se pueden citar son la negativa a proporcionar la atención médica, el suministro de medicamentos o la concesión de una pensión, al igual que la mala praxis médica.
Los interesados en beneficiarse de la indemnización por este tipo de responsabilidad (las personas que se consideren lesionadas en su patrimonio o derechos), deben ejercer tal potestad, independientemente de que puedan recurrir a la nulidad o anulabilidad de los actos administrativos ante el propio Seguro Social (recursos de inconformidad), o ante el TFJFA (juicio de nulidad). Esto en virtud de que la impugnación de estos actos no presupone por sí misma el derecho a la indemnización (art. 20, LFRPE). Por esto no es necesario agotar el recurso de inconformidad o la queja administrativa previstas en los preceptos 294 y 296 de la LSS y sus reglamentaciones aplicables.
Según el artículo 21 de la LFRPE para hacer valer la responsabilidad patrimonial ante el Seguro Social, los particulares tienen que considerar lo siguiente:
- la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y acción administrativa irregular imputable al IMSS
, la cual debe probarse fehacientemente, y
- la causalidad única o concurrencia de los hechos y las condiciones causales, además de la participación de otros agentes en la generación de la lesión reclamada. Para ello es necesaria la identificación precisa de los hechos que produjeron el resultado final, examinando rigurosamente las circunstancias originales o sobrevenidas que hubiesen podido atenuar o agravar la lesión patrimonial reclamada
De lo anterior se infiere que se debe comprobar que los daños son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado (IMSS); que los daños, y en su caso los perjuicios, derivan de hechos o circunstancias previsibles por éste, y que constituyen la lesión patrimonial reclamada. Además estos deben ser reales, evaluables en dinero y estar directamente relacionados con una o varias personas o que pudieran afectar al común de la población.
De no verificarse lo anterior se considerara que la actividad irregular no generó ningún daño. Esto significa que para que se tenga derecho al pago de indemnización por responsabilidad patrimonial no es suficiente acreditar la existencia de una actividad irregular del Estado, sino demostrar que dicha actuación afectó al particular. Esto se corrobora con la tesis, bajo el rubro: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.- CORRESPONDE AL RECLAMANTE DEMOSTRAR LOS ELEMENTOS ESENCIALES QUE LA LEY EXIGE PARA TENER DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN, publicada en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Séptima Época, Año IV, No. 35, p. 10, VII-J-SS-142, junio de 2014.
Un ejemplo de una actividad irregular del Instituto que no da derecho a la indemnización, es cuando éste al emitir la constancia de semanas cotizadas de un trabajador no considera como cotizado cierto tiempo laborado por aquel. Si ese subordinado solo requirió ese documento para efectos informativos, no resulta afectado, pues no las necesita para el otorgamiento de una pensión; contrario a lo que sucede cuando cumple 60 años de edad y solicita el otorgamiento de una pensión y en ese trámite no le hacen válido el tiempo referido, en donde si resulta afectado en su patrimonio porque deja de percibir un ingreso por un derecho adquirido. Ello se soporta con la interpretación analógica del precedente judicial de rubro: SEGURO SOCIAL. LA ACCIÓN TENDENTE A OBTENER LA DECLARACIÓN O RECONOCIMIENTO DE SEMANAS COTIZADAS EN FORMA AISLADA, SIN DIRIGIRLA A ALGUNA OTRA PRETENSIÓN, ES INEXISTENTE, AL CONSTITUIR AQUÉLLAS SÓLO UN PRESUPUESTO DE HECHO QUE PUEDE DETERMINAR EL RECONOCIMIENTO O NO DE DERECHOS ESPECÍFICOS, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Décima Época, Tomo III, p. 2148, Materia laboral, Tesis XVI.1o.T.1 L (10a.), Tesis Aislada, Registro 2,006,582, mayo 2014.
Por otra parte si se desea acreditar que un daño moral produjo una afectación patrimonial, no basta que el reclamante exija ser resarcido del daño económico, sino que es necesario comprobar de forma idónea que la lesión moral motivó el daño o perjuicio económico demandado al Seguro Social. Esto en concordancia con la tesis con rubro: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL. CORRESPONDE AL RECLAMANTE ACREDITAR, QUE EL DAÑO MORAL INFRINGIDO POR UNA ACTIVIDAD IRREGULAR DEL ESTADO, PRODUJO UNA LESIÓN PATRIMONIAL QUE DEBE SER RESARCIDA ECONÓMICAMENTE, visible en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Séptima Época, Año IV, No. 37, p. 182, VII-P-SS-197, agosto de 2014.
Asimismo para que el promovente de la solicitud se le indemnice por la reparación del daño moral y material causado por el IMSS debe acreditar la relación de causa efecto entre el hecho u omisión ilícita del Estado, con el daño causado, ello con base en la tesis con el rubro: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. RESTITUCIÓN DE UN DERECHO SUBJETIVO VIOLADO. CUANDO SE CONDENA A LA AUTORIDAD, EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA PREVIAMENTE DEBE CONSTATAR QUE SE TIENE EL DERECHO QUE SE RECLAMA observable en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Séptima Época, Año IV, No. 33, p. 145, VII-P-SS-169, abril de 2014.
Puntos clave para demandar la responsabilidad patrimonial
Por la importancia que guarda la acreditación de la realización causa-efecto, en la demanda del pago de una indemnización por responsabilidad patrimonial, a continuación se hacen algunas consideraciones previas a la formulación de la petición correspondiente:
- negativa de:
- atención médica, se deben tener en cuenta los razonamientos del IMSS para no brindar este servicio. En ocasiones se argumenta que el solicitante no tiene derecho, al no ser sujeto de aseguramiento, en virtud de que no está vinculado a una relación laboral real, y que por ende se le dio de baja, con fundamento en el artículo 17 de la LSS.
En caso de ubicarse en este supuesto, lo pertinente es acreditar la existencia de la relación laboral entre el solicitante de la indemnización y su patrón, con la exhibición del contrato laboral celebrado entre las partes, los recibos de nómina firmados por el trabajador, listas de asistencia y todo documento que evidencie el vínculo jurídico trabajador-patrón.
Asimismo debe comprobarse que ante la negativa institucional, el peticionario tuvo que acudir a un médico privado y erogó dinero de su patrimonio para recibir atención médica requerida
- otorgamiento de medicinas,
se debe probar que el combate de la enfermedad que tuvo o padece el solicitante requiere de determinadas medicinas y que el personal médico del Instituto le recetó unas que no eran acordes con el tratamiento de su padecimiento, por lo que se vio obligado a acudir con un médico privado y someterse al tratamiento médico adecuado, lo que implicó el pago de consultas y medicamentos, e incluso ausentarse de su trabajo y dejar de recibir su salario, y
- concesión de una pensión, se debe comprobar a través de la presentación de ciertos documentos que se tiene derecho a una pensión, ya sea originada por un riesgo de trabajo, enfermedad general o por cesantía en edad avanzada o vejez (acta de nacimiento, contrato laboral, recibos de pago, constancias de semanas cotizadas, formatos ST-.7, Aviso de Atención Médica Inicial y Calificación de Probable Accidente de Trabajo o ST-9, Aviso de Atención Médica Inicial y Calificación de Probable de Enfermedad de Trabajo, informes médicos particulares con los exámenes clínicos respectivos, o en su caso una pericial médica.
Aquí es preciso demostrar que ante la negativa de la pensión, el asegurado no contó con los ingresos monetarios que le permitieran el sustento de él y su familia, lo que vulneró sus derechos, y
- mala praxis médica, debe acreditarse a través de una pericial médica que existió un mal tratamiento por parte de los doctores del Seguro Social, lo que lo imposibilitó para trabajar, o bien realizar actividades que le dan un nivel de vida menor.
Además tiene que justificar que tal negligencia lo orilló a recibir atención de un médico privado, lo cual afectó su patrimonio.
Es preciso señalar que esta acción es independiente a la que pudiese ejercitarse ante la Comisión Nacional de Arbitraje Médico
En cualquiera de estos casos es vital entregar copias de los pagos de las cuotas obrero-patronales efectuadas por el afectado y su patrón, a efecto de evidenciar que cubrió un servicio no recibido o mal proporcionado.
Cálculo de la indemnización
La indemnización exigida por el afectado corresponde a la reparación integral del daño y, en su caso, por el daño personal (cantidades erogadas y en su caso las dejadas de percibir) y moral producido (arts. 12 y 13, LFRPE).
De acuerdo en el artículo 14 de la LFRPE la indemnización se determina de la siguiente forma:
- si existen daños personales:
- corresponde una indemnización con base en los dictámenes médicos respectivos, conforme a lo dispuesto para riesgos de trabajo en la LFT, y
el reclamante o causahabiente tiene derecho a que se le cubran los gastos médicos que en su caso hubiese erogado
- en el caso de daño moral
, la autoridad administrativa o jurisdiccional en su caso, calculará el monto de la indemnización según los criterios establecidos en el Código Civil Federal (CCF), considerando los dictámenes periciales ofrecidos por el reclamante. La indemnización por daño moral está topada a 20,000 veces el salario mínimo general diario vigente en el DF, por cada reclamante afectado, y
- en caso de muerte, el cálculo de la indemnización se hará de acuerdo con lo señalado en el CCF en su artículo 1915. Esto es se tomará como base el cuádruplo del salario mínimo diario más alto que esté en vigor en la región
Para la cuantificación de la indemnización se debe atender la fecha en que la afectación se produjo efectivamente o en la que hubiese cesado el daño, cuando éste sea de carácter continuo (art. 11, LFRPE).
Cuando la víctima no ofrezca los medios idóneos para acreditar el valor de los daños de los que es objeto, como un dictamen para cuantificar económicamente los daños sufridos en sus afectos, creencias, sentimientos, vida privada, configuración y aspectos físicos, decoro, honor, reputación, la autoridad administrativa para determinar el monto de la indemnización, debe valorar la eficacia o ineficacia de las distintas pruebas, como lo sería el reconocimiento expreso del propio Estado de su actuación negligente. Esto se confirma con la tesis aislada bajo el rubro: DAÑO MORAL Y RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. ELEMENTOS A CONSIDERAR AL MOMENTO DE INDIVIDUALIZAR LA CUANTÍA DE LA INDEMNIZACIÓN, divulgada en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Séptima Época, Año IV, No. 37, p. 563, VII-CASR-9ME-2, agosto de 2014.
Por otra parte si el daño reclamado es la afectación a trabajar (violación al derecho a la libertad del trabajo), situación que se puede producir por una mala atención médica, y no se hayan aportado los elementos para la cuantificación de la indemnización, se debe estar a lo dispuesto en el numeral 123, apartado A, fracción VI de la CPEUM y los relativos a la LFT, esto es tomando como base objetiva para calcular el monto de la indemnización, el salario mínimo (que es la cantidad menor que debe recibir en efectivo un trabajador por la prestación de sus servicios), además del aguinaldo anual, equivalente a 15 días de salario, por lo menos, así como a una indemnización constitucional, considerando su antigüedad y prima vacacional. Esto con base en la tesis aislada de rubro: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA CUANTIFICACIÓN PARA CALCULAR LA INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO, DEBE SALVAGUARDAR LOS DERECHOS HUMANOS PREVISTOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y EN LOS TRATADOS, CONVENIOS Y PACTOS INTERNACIONALES QUE MÉXICO SEA PARTE, visible en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Séptima Época, Año IV, No. 38, p. 106, VII-P-SS-201, agosto de 2014.
Procedimiento para reclamar el pago de la indemnización
Los interesados en hacer valer su derecho cuentan con un año a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesión patrimonial, o del momento en que hubiesen cesado sus efectos (en caso de ser continuo). Si existen daños de carácter físico o psíquico el plazo es de dos años.
Estos términos se interrumpen cuando los interesados promuevan un recurso de inconformidad o una demanda laboral, en donde se impugne la legalidad de los actos administrativos que probablemente les produjeron los daños o perjuicios (art. 25, LFRPE).
El reclamo de la indemnización por daño patrimonial se hace valer en contra de todos los causantes de la lesión, de acuerdo con su respectiva participación, es decir debe atribuírsele a cada ente público federal, los hechos o actos dañosos que provengan de su propia organización y operación —para que respondan únicamente de los daños de sus servidores públicos adscritos— (art. 27, LFRPE). Por ejemplo si una persona se accidenta y es atendida por un hospital dependiente de la Secretaría de Salud y luego por una clínica del IMSS, y existió una mala práctica médica de ambas instituciones, cada una responderá por sus actos u omisiones.
Es preciso señalar que si el Seguro Social en términos del artículo 89 de la LSS presta sus servicios, a través de convenios con otros organismos públicos o particulares, para que se encarguen de proporcionar los servicios médicos del Seguro de Enfermedades y Maternidad y las prestaciones en especie y subsidios del Seguro de Riesgos de Trabajo, es responsable de vigilar como se están otorgando, pues éstos deben ser de la misma calidad que él brinda, por ello aun cuando existe una subrogación de prestación de servicios el Instituto es responsable del daño patrimonial causado por aquellos. Así lo señala la tesis aislada con rubro: INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL, ES RESPONSABLE PATRIMONIALMENTE DE LA ACTIVIDAD IRREGULAR DEL ESTADO DEDUCIDA DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE SEGURIDAD SOCIAL, CON INDEPENDENCIA DE QUE SE PRESTE POR MEDIO DE UN TERCERO A TRAVÉS DE LA SUBROGACIÓN, localizable en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Séptima Época, Año IV, No. 37, p. 54, VII-P-SS-188, agosto de 2014.
El escrito de reclamación debe presentarse por la parte interesada ante el IMSS. Para tales efectos este documento preferentemente debe señalar el o los servidores públicos involucrados en la actividad irregular (arts. 17 y 18, LFRPE).
Una vez presentada la reclamación el Seguro Social debe probar, en su caso, la participación de terceros o del propio reclamante en la generación de los daños y perjuicios del que fue objeto; que los daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado, o que derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables, según los conocimientos de la ciencia o técnica existentes en el momento de su acontecimiento (art. 23, LFRPE).
Conforme al numeral 26 de la LFRPE el afectado puede celebrar un convenio con el Instituto, con la finalidad de concluir la controversia mediante la fijación y el pago de la indemnización que acuerden, para ello se necesita la aprobación de la Contraloría Interna o del órgano de vigilancia correspondiente.
De no existir un arreglo, el Seguro Social dicta una resolución con motivo de las reclamaciones, la cual debe contener:
la existencia de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida, al mismo tiempo que la valoración del daño o perjuicio causado
monto en dinero o en especie de la indemnización, explicando los criterios utilizados para su cuantificación, y
- en caso de que sean varias las entidades a quienes se les reclama un daño, el Instituto debe razonar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su aplicación a cada autoridad a la que se reclama la reparación del daño patrimonial causado
Cabe señalar que si el Seguro Social en su resolución le niega al interesado el derecho a la indemnización, o el monto fijado no le satisfaga a éste, se puede impugnar tal resolución mediante un recurso de revisión en vía administrativa, o directamente por vía jurisdiccional ante el TFJFA (art. 24, LFRPE y 14, fracc. VIII, Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa).
Conclusión
Como puede observarse es factible que los trabajadores puedan hacer valer su derecho a una indemnización por una responsabilidad patrimonial por parte del Seguro Social, pero para ello es menester que comprueben fehacientemente el nexo causal de los hechos y la afectación patrimonial de la que fueron víctimas; por tanto lo recomendable es que les aconseje que reúnan todas las constancias que le expida el Seguro Social en su actuación y que usted como su patrón le facilite aquellas documentales que les pueden ser de utilidad.
