Inconsistencia en la valoración aduanera

Regulación de la OMC sobre valoración aduanera e incongruencias con la Ley Aduanera
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 .  (Foto: IDC online)
Colaboración del Lic. Carlos Espinosa Berecochea, Socio del Despacho Cuesta, LLaca y Espinosa, Abogados S.C.  y miembro de la Comisión de Comercio Exterior del Colegio de Contadores Públicos de México.

Hablar de valoración aduanera, necesariamente implica remontarse en primera instancia al artículo VII del extinto Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de observancia obligatoria en México a partir de la publicación del Acuerdo relativo en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 25 de abril de 1988.

Este ordenamiento estableció los principios generales de un sistema internacional de valoración, en el cual se disponía que el valor a fines aduaneros de las mercancías importadas debería basarse en el valor real de las mismas a partir del cual se impone el impuesto; es decir, se trata de la base gravable, o bien de mercancías similares, en lugar de, en el valor de las mercancías de origen nacional o en valores ficticios o arbitrarios. Aunque en el artículo VII se recoge también una definición de valor real, que permitía a los Miembros utilizar métodos muy diferentes para valorar las mercancías. Existían además “cláusulas de anterioridad” que permitían la continuación de viejas normas que tampoco satisfacían la nueva –y muy general– norma.

A partir de la década de los 50 muchos países, entre otros México, calculaban los derechos de aduana según la Definición del Valor de Bruselas (DVB). Con arreglo a este método, para cada producto se determinaba un precio normal de mercado (definido como el precio que se pagaría por el producto en un mercado libre en una transacción entre un comprador y un vendedor independientes entre sí), sobre cuya base se determinaba el derecho o gravamen. Las desviaciones en la práctica de este precio, sólo se tenían plenamente en cuenta cuando el valor declarado era superior al valor establecido. Las variaciones a la baja sólo se tenían en cuenta hasta el 10%.

Sin embargo, este método no satisfacía en absoluto a los comerciantes, pues las variaciones de los precios y las ventajas competitivas de las empresas no quedaban reflejadas hasta que la oficina de aduanas ajustaba el precio teórico transcurrido cierto tiempo. Los productos nuevos o raros no figuraban muchas veces en las listas, lo que hacía difícil determinar el “precio normal” de los mismos.

El Código de Valoración de la Ronda de Tokio, o Acuerdo relativo a la Aplicación del artículo VII del GATT, concluido en 1979, estableció un sistema positivo de valoración en aduana, basado en el precio realmente pagado o por pagar por las mercancías importadas. El llamado “valor de transacción” tenía por objeto proporcionar un sistema equitativo, uniforme y neutro de valoración en aduana de las mercancías que se ajustase a las realidades comerciales.

Tras la conclusión de la Ronda Uruguay, el Código de la Ronda de Tokio fue sustituido por el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) relativo a la Aplicación del artículo VII del GATT de 1994. Este Acuerdo es igual en esencia al Código de Valoración de la Ronda de Tokio y se emplea sólo a la valoración de las mercancías a efectos de la aplicación de los derechos ad valorem a las importaciones, impuesto general de importación o exportación para el caso México (cuando se haga referencia a estos ordenamientos en lo sucesivo, se referirá de manera indistinta e identificados como CVAOMC).

No contiene obligaciones sobre la valoración para determinar los derechos de exportación o la administración de los contingentes sobre la base del valor de las mercancías, ni tampoco las condiciones para la valoración de las mismas con fines de aplicación de impuestos internos o control de divisas.

Se pudiera o debiera pensar que una vez cumplidas las formalidades constitucionales de su numeral 133 y publicado en el DOF el acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del GATT, solo sería cuestión de unos días para que dichas disposiciones se incorporaran al sistema normativo doméstico tal cual se había aprobado el acuerdo internacional, con excepción hecha, claro está, de las reservas que hubiera formulado el gobierno mexicano en la adhesión correspondiente.

Al respecto, se trae a colación que en materia de reservas, el gobierno mexicano estableció las siguientes: 

1. El Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos se reserva el derecho de establecer que la disposición pertinente del artículo 4 del Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, sólo será aplicable cuando la Administración de Aduanas acepte la petición de Invertir el orden de aplicación de los artículos 5 y 6. 

2. El Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos se reserva el derecho de establecer que al párrafo 2 del artículo 5 del Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio se aplique de conformidad con las disposiciones de la correspondiente nota a dicho párrafo, lo solicite o no el importador. 

Respecto de la identificada con el número 1, se trata de la posibilidad de invertir el orden de aplicación de los métodos de valoración de Precio Unitario y Valor Reconstruido, situación prevista en el último párrafo del artículo 71 de la actual Ley Aduanera (LA), vigente desde el 1o de abril de 1996, toda vez que la anterior Ley no contempló esta opción.

Por otra parte, la identificada con el numeral 2, se refiere a los casos, tratándose del método de valoración del Precio Unitario, dónde a pesar que el CVAOMC prevé la posibilidad de que a petición del importador el valor se determine conforme al precio unitario de venta de la mayor cantidad de mercancías, la LA vigente contiene expresa dicha posibilidad en la fracción II de su artículo 74, en tanto que la Ley anterior no contempló tal posibilidad.

En suma, se puede afirmar que a pesar de haber establecido en el país dos reservas a las disposiciones del CVAOMC, éstas sólo estuvieron vigentes hasta el 1o de abril de 1996, fecha en que quedó abrogada la anterior LA por la entrada en vigor de la vigente.

No obstante, existen diversas disposiciones en la LA que no son compatibles con el referido CVAOMC, o con sus notas interpretativas; por lo tanto, a continuación se mencionan algunos ejemplos, destacándose que por cuestión de espacio se abordará el tema de manera enunciativa más no limitativa.

Un caso que merece llamar la atención es el referente a las reformas a la LA del 31 de diciembre de 1998, en las que se incorporaron los artículos 78-A y 78-C, los cuales contienen disposiciones que son contrarias al texto del CVAOMC como se había dicho, así como la adición del segundo y último párrafo al artículo 78, publicada en el DOF el 2 de febrero de 2006.

Antes de iniciar con el análisis de los artículos anteriores, baste decir que el espíritu del CVAOMC es la obtención del valor correcto de las mercancías atendiendo exclusivamente a éstas y no a otras consideraciones, consignándose expresamente en el apartado de Aforo Aduanero para efectos del GATT, como en la introducción General de la versión OMC, el reconocimiento de la necesidad de contar con un sistema equitativo, uniforme y neutro de valoración en aduana de las mercancías que excluya la utilización de valores arbitrarios o ficticios, siendo además la prohibición expresa en el CVAOMC en su artículo 7, numeral 2, inciso g) de utilizar para efectos de valoración, valores arbitrarios o ficticios.

Inconsistencias

Respecto del artículo 78 de la Ley, la adición sufrida en febrero del 2006 estableció: 

"Como excepción a lo dispuesto en los párrafos anteriores, tratándose de vehículos usados, para los efectos de lo dispuesto en el Artículo 64 de esta Ley, la base gravable será la cantidad que resulte de aplicar al valor de un vehículo nuevo, de características equivalentes, del año modelo que corresponda al ejercicio fiscal en el que se efectúe la importación, una disminución del 30% por el primer año inmediato anterior, sumando una disminución del 10% por cada año subsecuente, sin que en ningún caso exceda del 80%." 

De la transcripción anterior se desprende, que tratándose de la valoración de vehículos usados, de una manera por demás artificial y arbitraria, la autoridad aduanera estableció que el valor en aduanas de la mercancía (vehículos usados con las características señaladas) será al equivalente al respectivo del año modelo de la fecha de importación, disminuido del 30% por el primer año inmediato anterior, sumando una disminución del 10% por cada año subsecuente, sin que en ningún caso exceda del 80%.

A todas luces se aprecia lo arbitrario de la fijación del valor por parte de la autoridad, pues de ninguna manera atiende al valor de la mercancía de acuerdo con sus características o monto de la transacción correspondiente, sino que fija un parámetro que se aparta de dichos conceptos, desconociendo tanto los atributos particulares de las mercancías, como los detalles de la transacción comercial en si misma considerada, pretendiendo la autoridad aduanera que los porcentajes de descuento citados, corresponderán invariablemente a la realidad del comercio.

Incumplimiento de disposiciones fiscales o irregularidades contables

Por otra parte, con la adición a los artículos 78-A y 78-C ya esbozados, también implica severas discrepancias entre la LA y el CVAOMC, puesto que a través del primero de los dispositivos invocados, se establecen algunas causales que permiten a la autoridad aduanera rechazar el valor en aduanas de las mercancías por razones totalmente subjetivas, así como que el segundo de los artículos mencionados prevé la motivación jurídica que puede plasmar dicha autoridad en las resoluciones de rechazo del valor, dentro las cuales existen notorias inconsistencias.

En concreto, se establece en el artículo 78-A que la autoridad podrá rechazar el valor en aduana determinado por el importador y determinar otro, cuando detecte entre otras, las siguientes irregularidades por el importador:

  • no lleve la contabilidad, no conserve o no la ponga a disposición de la autoridad o parte de ella; se oponga al ejercicio de las facultades de comprobación de las autoridades aduaneras; omita o altere los registros de las operaciones de comercio exterior; omita presentar la declaración del ejercicio de cualquier contribución hasta el momento en que se inicie el ejercicio de las facultades de comprobación y siempre que hubiera transcurrido más de un mes desde el día en que venció el plazo para la presentación de la declaración de que se trate...

Así nada más queda evidenciado que por meras cuestiones formales y totalmente ajenas a la valoración de las mercancías, la autoridad puede modificar el valor en aduana de las mismas yendo en contra del CVAOMC, puesto que entre otras disposiciones –y su espíritu señalado– contiene en su Nota General Interpretativa del Anexo I, la mención expresa de …El primer método de valoración en aduana se define en el artículo 1 y las mercancías importadas se tendrán que valorar según las disposiciones de dicho artículo siempre que concurran las condiciones en él prescritas (las notas interpretativas del Anexo 1 forman parte integrante del CVAOMC en los términos de su artículo 4).

Por lo anterior, en la medida que las mercancías cumplan con lo dispuesto en el referido artículo 1, se deberán valorar de acuerdo con el método de Valor de Transacción, por lo que queda excluida cualquier otra posibilidad que intentase la autoridad aduanera, aduciendo que el importador no se encuentra al corriente en el cumplimiento de las disposiciones fiscales o presente irregularidades su contabilidad, entre otras razones distantes de la esencia de la valoración aduanera. 

Documentación o información de autoridades extranjeras no disponible en el país

Continúan los desatinos del legislador nacional, al prever en el artículo 78-C de la LA, las razones por las que se puede fundar una resolución por parte de la autoridad aduanera que rechace el valor determinado por el importador, cuando concurren las circunstancias del numeral 78-A, que son del tenor siguiente, entre otras:

La información disponible en territorio nacional del valor en aduana de mercancías idénticas, similares o de la misma especie o clase, así como aquéllos proporcionados por otras autoridades, por terceros o por autoridades extranjeras, podrán servir para motivar las resoluciones en las que se determine el valor en aduana de las mercancías importadas,

siendo de particular importancia señalar que se encuentra prevista la cooperación de autoridades extranjeras, de lo cual se infiere que la documentación o información que puedan brindar dichas autoridades no se encuentre disponible en territorio nacional, sino en el extranjero.cuando no se pueda valorar la mercancía por el método del artículo 1 –Valor de Transacción– deberá determinarse mediante la utilización de otro método previsto en el CVAOMC, pero sobre la base de los datos disponibles en el país de importación, situación que obviamente no ocurre cuando la autoridad aduanera mexicana funda su rechazo de determinación de valor y fija uno nuevo, con base en información provista por una autoridad extranjera, que lógicamente no se encontraba a disposición del importador en el territorio nacional al momento de la internación de mercancías. Mercancía usada

Por su parte, el segundo párrafo del artículo 78 de la LA, contiene nuevamente una disposición contraria al texto del CVAOMC, pues al disponer que –tratándose de mercancía usada– en los casos de documentación falsa o alterada, la autoridad aduanera podrá rechazar el valor declarado y determinar el valor comercial de la mercancía con base en la cotización y avalúo que practique la autoridad aduanera.

Respecto de la anterior facultad concedida por la LA a la autoridad aduanera, al menos implica una carencia de técnica legislativa, pues la base gravable del impuesto general de importación y exportación, por la introducción de bienes es el valor en aduana de las mercancías, determinado con arreglo a los artículos 1 a 7 del CVAOMC o los propios 64, 71 y 78 primer párrafo de la citada Ley.

Comentario

Al no resultar congruente la legislación nacional sobre valoración aduanera de las mercancías con el contenido del CVAOMC; valdría la pena que los legisladores revisarán las disposiciones correspondientes al valor en aduana como base imponible para la aplicación del IGI, el cual repercute en otros que se tengan que cubrir con motivo de la importación, y las ajusten para aplicar la base justa sobre la cual deben regirse las autoridades aduaneras para la fijación de los gravaménes a la importación.