El 15 de febrero de 2022, la Cámara de Diputados aprobó el dictamen que reforma la Ley de Instituciones de Crédito (LIC) para hacer ajustes a la garantía de audiencia de aquellas personas que se incorporen a la lista de personas bloqueadas. Dicho documento ha sido motivo de distintas interpretaciones generando más dudas que respuestas. Por tal motivo, a continuación se explicará el contexto histórico del bloqueo de cuentas, cuál es procedimiento vigente, qué contempla la reforma y cuáles son los cambios que traerá.
Contexto
El congelamiento de cuentas en la lucha contra el lavado de dinero no es algo novedoso. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSONU) a través de las resoluciones 1267 (1999) 1373 (2021), obliga a que los países congelen sin demora los fondos de las personas que cometan, o intenten cometer actos de terrorismo, para lo cual deben adoptar las medidas que resulten necesarias, de conformidad con sus principios jurídicos internos.
Por su parte, el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) en su Recomendación 6, exige que se implementen regímenes de sanciones financieras para cumplir con
las resoluciones del CSONU.
México, como miembro de ambos organismos, a fin de acatar los compromisos internacionales en la materia, el 10 de enero de 2014 publicó en el DOF el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia financiera y se expide la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, el cual contempla en su artículo 115, la obligación de las entidades financieras de suspender de forma inmediata la realización de todos los actos, operaciones o servicios que celebren con
los clientes o usuarios que señale la SHCP en la denominada lista de personas bloqueadas, otorgándole la facultad de establecer los parámetros para la determinación de la inclusión o eliminación de las personas en la lista.
A este mecanismo se le ha conocido popularmente como “bloqueo de cuentas”, pues trae como efecto la inmovilización de los recursos que tenga una persona en su cuenta de crédito, ahorro u otros activos.
Supuestos de introducción
La Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) podrá incluir en la lista a los sujetos que se ubiquen dentro de los siguientes supuestos:
- aparezcan en las listas derivadas de las resoluciones 1267 (1999) y sucesivas, y 1373 (2001) y las demás que sean emitidas por el CSONU u otras organizaciones internacionales competentes
- sean dados a conocer por las autoridades extranjeras, organismos internacionales o agrupaciones intergubernamentales y que sean determinadas por la SHCP en términos de los instrumentos internacionales celebrados con dichas autoridades
- sean dados a conocer por las autoridades nacionales competentes por tener indicios suficientes de que se encuentran relacionadas con los delitos de financiamiento al terrorismo, operaciones con recursos de procedencia ilícita o los relacionados con los delitos señalados, previstos en el Código Penal Federal (CPF)
- estén compurgando sentencia por los delitos de financiamiento al terrorismo u operaciones con recursos de procedencia ilícita, previstos en el CPF
- omitan proporcionar información o datos, la encubran o impidan conocer el origen, localización, destino o propiedad de recursos, derechos o bienes que provengan de delitos de financiamiento al terrorismo u operaciones con recursos de procedencia ilícita, o los
relacionados con estos, y
- si las autoridades nacionales competentes determinan que han realizado o realicen actividades que formen parte, auxilien, o estén relacionadas con los delitos de financiamiento al terrorismo u operaciones con recursos de procedencia ilícita
Procedimiento vigente
El numeral 73 de las Disposiciones de carácter general a que se refiere el artículo 115 de la LIC, establece que aquellos que se incorporen a la lista de personas bloqueadas podrán hacer valer sus derechos ante el titular de la UIF conforme a lo siguiente:
- se otorgará audiencia para que dentro del plazo de 10 días hábiles, contado a partir de que tenga conocimiento de la suspensión, manifieste por escrito lo que a su interés convenga, aporte elementos de prueba y formule alegatos. El término se podrá ampliar por una sola ocasión, hasta por el mismo lapso, para lo cual considerará las circunstancias particulares del caso
- el titular de la UIF, dentro de los 10 días hábiles siguientes a que se presente el interesado emitirá resolución por la cual funde y motive su inclusión en la lista y si procede o no su eliminación de la misma, y
- deberá notificarla por oficio al interesado dentro de los 15 días hábiles siguientes a su emisión
Constitucionalidad
Desde su creación se ha cuestionado la constitucionalidad del bloqueo de cuentas, sosteniendo, entre otras, las siguientes razones:
- invasión de facultades del ministerio público: incluir a alguien en la lista para el congelamiento de sus cuentas, es una técnica de investigación o medida cautelar propias de un procedimiento penal; por tanto, la UIF al ser una autoridad administrativa, solo puede realizar actos de comprobación acotados a la materia administrativa, fiscal o sanitaria, y no practicar investigaciones relacionadas con un ilícito, y
- falta de control judicial: el aseguramiento de activos necesita control judicial, debido a que la intensidad de la medida implica la afectación directa del derecho de propiedad y de manera indirecta de otros como la alimentación, salud, libertad de comercio o trabajo; de alimentación, salud, libertad de comercio o trabajo; de manera que no se puede por sí ni por la simple solicitud ordenar la inmovilización de bienes relacionados con operaciones financieras como una medida de aseguramiento o técnica de investigación sin intervención de un juez de control
A raíz del estudio de diversos amparos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), emitió la jurisprudencia de rubro: ACTOS, OPERACIONES O SERVICIOS BANCARIOS. SU BLOQUEO ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE REALIZA PARA CUMPLIR COMPROMISOS INTERNACIONALES (INTERPRETACIÓN CONFORME DEL ARTÍCULO 115 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO), con registro digital: 2016903, en la que concluyó que el bloqueo de cuentas “consiste en una medida cautelar de naturaleza administrativa que conlleva una regulación constitucional distinta de una medida de carácter privativo, ya que el despliegue de tal atribución no deriva de alguna resolución ministerial o judicial en materia penal, sino de la orden de una autoridad administrativa que, en ejercicio de sus funciones, la emite para la protección del sistema financiero”.
Sin embargo, a efectos de que sea acorde con el principio constitucional, el congelamiento de cuentas por la UIF, únicamente se puede emplear como medida cautelar relacionada con los procedimientos relativos al respeto de compromisos internacionales asumidos, lo cual se actualiza en dos escenarios:
- el cumplimiento de una obligación de carácter bilateral o multilateral asumida por México, en la cual se establezca de manera expresa la obligación compartida de implementar este tipo de medidas ante solicitudes de las autoridades extranjeras, o
- el cumplimiento de una resolución o determinación adoptada por un organismo internacional o por una entidad intergubernamental, que sea reconocida con tales atribuciones por nuestro país, a la luz de algún tratado
internacional (por ejemplo, aquellas que emite el CSONU
La Corte finaliza su posicionamiento precisando que, por el contrario, la atribución no se puede emplear cuando el motivo que genere el bloqueo tenga un origen estrictamente nacional, esto es, que no se realice en cumplimiento de un compromiso internacional, toda vez que en tales supuestos, el bloqueo, al no encontrarse relacionado con algún procedimiento administrativo o jurisdiccional específico, resultaría contrario al principio de seguridad jurídica.
Dictamen de reforma
En un intento de “corregir” la inconstitucionalidad decretada por la SCJN del bloqueo de cuentas en investigaciones de carácter nacional, el 28 de febrero de 2019 se presentó ante la Cámara de Senadores la iniciativa por la que se reforma la LIC, para ajustar el procedimiento de inclusión en la lista de personas bloqueadas, a efectos de que se respete a plenitud la garantía de audiencia de
los sujetos afectados.
En ese sentido, el proyecto original preveía la obligación de la UIF de notificar por escrito al sujeto su inclusión en la lista de personas bloqueadas (tarea que a la fecha está encomendada a las instituciones financieras); no obstante, después de
una serie de idas y vueltas en el congreso, el dictamen aprobado por la Cámara de Diputados no contempla esto.
Y es que de acuerdo con los legisladores, obligar a la UIF a notificar por escrito la inmovilización de cuentas “pone en grave riesgo la capacidad del Estado de prevenir, detectar y evitar el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo… Representa una imposibilidad material y un problema práctico para salvaguardar la integridad del sistema financiero y la economía nacional mediante el congelamiento de activos… Tal imposibilidad material deriva de que la UIF no cuenta con los recursos humanos y materiales necesarios para llevar a cabo las notificaciones personales, en función de que se trata de un área de inteligencia que no desarrolla funciones de campo.”
Es así que el objetivo principal se transformó en fortalecer las capacidades de la UIF en la materia para cumplir con sus atribuciones.
Qué cambia
Se adiciona el artículo 116 Bis 2, pasando el procedimiento de inclusión en la lista de personas bloqueadas de estar normado por las disposiciones de carácter general a ser regulado por la LIC.
La notificación de la adición a la lista de personas bloqueadas seguirá a cargo de las entidades financieras, quienes deberán realizarla por escrito o medios digitales, según ordenen sus disposiciones de carácter general.
Ahora bien, los aspectos que cambian a diferencia del actual proceso son los siguientes:
- la garantía de audiencia se otorgará previa solicitud: el interesado deberá solicitar a la UIF la audiencia en un plazo no mayor a cinco días hábiles, contados a partir del día siguiente al que se le hubieran notificado los fundamentos y causas de su inclusión en la lista
- el plazo para que el interesado haga valer lo que su interés convenga, presente pruebas y alegatos seguirá siendo de 10 días hábiles, pero la ampliación de este término podrá proceder de oficio y ya no solo a petición de parte
- las manifestaciones del afectado podrán hacerse verbalmente y por escrito
- se amplía el plazo para que la UIF emita resolución de 10 a 15 días hábiles, mismos que se contarán a partir de que esté integrado el expediente, y ya no a partir de que se presente el interesado ante la autoridad
- se acorta el término para notificar la resolución de 15 a 10 días hábiles
- dispone como recurso legal en caso de que la resolución no favorezca al interesado el establecido en la Ley
Federal del Procedimiento Administrativo, y
- se precisa que la ampliación del plazo y lo dispuesto para la resolución no serán aplicables en caso de que la inclusión a la lista de personas bloqueadas haya sido con motivo de una resolución del CSONU, pues se llevará a cabo el proceso de desincorporación que estipule el comité
¿Nuevas facultades?
Tal y como lo informó la UIF en el comunicado 4/2022 del 15 de febrero de 2022, la reforma aprobada no le confiere nuevas atribuciones, pues desde 2014 han estado en el cuerpo normativo. A pesar de ello, se considera que los nuevos parámetros para la inclusión a las listas de personas bloqueadas pondera fortalecer al Estado mexicano en materia de sanciones financieras y no los principios de legalidad y seguridad jurídica que derivan de los artículos 14 y 16 de la CPEUM.
Y es que sin bien, es acertado que la LIC sea la que ordene la sustanciación del procedimiento y no la legislación secundaria, no se subsanaron todas las cuestiones de constitucionalidad; por ejemplo, que la notificación del bloqueo se deje en manos de la institución financiera, transgrede el derecho a no ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.
Asimismo, que el afectado deba solicitar la audiencia a la UIF, cuando es un derecho constitucional parece ilógico; por lo que se espera se aclare cuál es la voluntad del legislador al respecto.
Otro punto que genera duda es que el plazo para que la UIF emita una resolución correrá a partir de que esté integrado el expediente; sin embargo, no se señala cuál será el mecanismo para dar a conocer este hecho, a efectos de que el interesado tenga certeza de la fecha a partir de cuando comienza el referido periodo.
Comentarios finales
Existen modificaciones legislativas que resultan ociosas, y la anterior es una muestra de ello. En abril de 2018, la Primera Sala de la SCJN determinó que la porción normativa en la que se facultaba a la UIF el bloqueo era contraria al contenido del artículo 21 constitucional, ya que la investigación de los delitos le compete únicamente al ministerio público, mientras que la imposición de medidas cautelares está reservada exclusivamente a la autoridad judicial.
Por su parte, en mayo de 2018, la Segunda Sala de la SCJN efectuó una interpretación conforme del artículo 115 de la LIC y señaló que la UIF solamente puede bloquear cuando lo haga en cumplimiento de compromisos internacionales o a petición de un organismo internacional facultado en un tratado bilateral o multilateral (ejemplo de lo anterior es el CSONU); en ese sentido, de llevarlo a cabo en el ámbito nacional, ese bloqueo, deviene inconstitucional.
El nuevo título que se incorpora no viene a solventar las fallas que ya presentaba la normativa y el accionar de la autoridad, solo traslada el problema a otro sitio. Esta
reforma tuvo un largo proceso legislativo (que al cierre de la presente edición todavía no concluye con su publicación en el DOF), pero que prometía solucionar este inconveniente y al parecer no lo hará.
Ante esto, también vale la pena reflexionar sobre cuál es la real solución a este dilema, pues durante la actual administración se ha aludido al bloqueo de cuentas como la forma idónea de combatir el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita, pero ya la Corte tanto en Pleno como en sus respectivas Salas ha indicado parte de los múltiples vicios de constitucionalidad que puede implicar. Desafortunadamente se ha empleado como una “espada de Damocles”, es decir, como un instrumento político y eso ha originado parte de sus críticas.
Combatir el conocido lavado de dinero no es una tarea sencilla, porque implica el desarrollo de estrategias precisas para localizar esos recursos, su origen y destino y una actuación pronta para evitar que estos sigan menoscabando al sistema financiero y alimentando operaciones delictivas.
Desatinadamente se ha partido solamente de lo que nos indican organismos internacionales y la mediana experiencia de otros países para intentar luchar contra este hecho. No necesariamente el fenómeno delictivo se desarrolla de la misma manera en México que en otras latitudes. Si bien no se trata de envolverse en un nacionalismo exacerbado, si es necesario conocer y desentrañar las causas que provocan la existencia y potenciamiento de este delito tan particular en el país para así afrontarlo
e intentar suprimirlo correctamente. La tropicalización de figuras o medidas nos demuestra que el contexto mexicano es diverso a otros sitios y que si bien las recomendaciones y el ejercicio de derecho comparado son útiles no puede evitarse que se tiene que hacer un “traje a la medida” para combatir un ilícito como el lavado de dinero.
En la infografía que se encuentra disponible en este apartado se hace alusión a algunos mecanismos que podrían ser alternativas válidas para hacer frente al blanqueo de dinero, sin tener que recurrir exclusivamente al bloqueo de cuentas, el cual de origen implica un congelamiento de los fondos e imposibilita su uso y en ciertos escenarios se trata de un castigo anticipado o una medida excesiva y que no funciona para recuperar o ubicar recursos de procedencia ilícita.
Se debe tener más creatividad e investigar a fondo el origen, causas y desarrollo de los fenómenos delictivos para prevenirlos y sancionarlos adecuadamente.
