Experiencia de Prodecon en asuntos de comercio exterior

El ombudsman ha tenido una labor que no se limita a la materia fiscal, pues destaca también en el ámbito del comercio exterior
Mtro. Jesús Antonio Rodríguez Millán
Subprocurador de Análisis Sistémico y Estudios Normativos de la Prodecon

Después de siete años de iniciar operaciones, la Procuraduría de la Defensa del Contribuyente (Prodecon) ha brindado atención a todo tipo de pagadores de impuestos, desde pequeñas empresas hasta colosos transnacionales, posicionándose como un actor importante en la defensa de los derechos de los contribuyentes.

Su labor se ha destacado principalmente en la materia fiscal, sin embargo, dentro de sus atribuciones también se encuentra la relativa a emitir opinión técnica especializada sobre la interpretación de las disposiciones aduaneras, así como identificar problemas de carácter sistémico que ocasionen perjuicio a los contribuyentes en cualquiera de estos dos rubros.

En razón de lo anterior, IDC Asesor Fiscal, Jurídico y Laboral entrevistó al maestro Jesús Antonio Rodríguez Millán, Subprocurador de Análisis Sistémico y Estudios Normativos de la Prodecon, quien gentilmente nos relató la actuación de este ombdusman, en materia de comercio exterior.

¿Cuáles son las principales problemáticas que ha detectado la Prodecon en materia de comercio exterior?

Dentro de las principales problemáticas que hemos abordado con los contribuyentes es posible destacar la relativa a la suspensión al padrón de importadores o del padrón de importadores de sectores específicos. Se detectó que la autoridad fiscal procedía de forma inmediata a la suspensión de los importadores en los citados padrones, sin hacerlo del conocimiento del pagador de impuestos y por supuesto, omitiendo además indicar la causal de la misma.

A fin de erradicar la problemática en comento, se sugirió al SAT diera a conocer a los contribuyentes, vía buzón tributario, la suspensión en el padrón de importadores justo en el momento en que la autoridad la efectúa, así como indicar en ese mismo acto la conducta que la motivó.

Derivado de la intervención de la Prodecon, la autoridad aceptó notificar las resoluciones de suspensión de los citados padrones, vía buzón tributario o en términos del artículo 134 del Código Fiscal de la Federación (CFF), dentro del plazo establecido en el precepto 84 del Reglamento de la Ley Aduanera, esto, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la suspensión, ello a fin de que el particular esté en posibilidad de corregir su situación.

¿Cuántos asuntos en materia de comercio exterior ve la Prodecon?

Los asuntos conocidos por la Procuraduría en materia de comercio exterior se atienden a través de los diversos servicios que presta. Por ejemplo, si el contribuyente durante un Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA), estima que la autoridad está cometiendo actos violatorios de sus derechos, puede acudir al servicio de queja, o bien, si el pagador de impuestos está en desacuerdo con los hechos u omisiones de las autoridades revisoras durante un PAMA, tiene la opción de solicitar la adopción de un acuerdo conclusivo, resaltando que esto solo aplicará en el caso de PAMA´s derivados de visitas domiciliarias llevadas a cabo en términos del artículo 42, fracción III, del CFF.

Asimismo, como se comentó, este Ombudsman también tiene la atribución de interpretar disposiciones aduaneras, función que desempeña vía el servicio de consultas especializadas. Finalmente, cabe recordar que un tema de esta índole puede abordarse en un análisis sistémico, que es otro servicio prestado por Prodecon, mediante el cual ante la afectación que una disposición o una práctica de la autoridad genera en los pagadores de impuestos, se sugieren acciones de solución, que de aceptarse benefician a aquellos contribuyentes que se ubican en el supuesto estudiado por el citado análisis.

¿Qué análisis sistémicos ha hecho la Prodecon en materia de comercio exterior y cómo pueden conocerse?

Destacan dos principalmente, en uno de ellos se analizó el caso en el que la autoridad fiscal aplicaba retroactivamente la norma a los contribuyentes, pues exigía que las facturas exhibidas para acreditar la legal estancia de las mercancías de procedencia extranjera cumplieran con requisitos formales que no estaban vigentes al momento en que se expidieron dichos comprobantes, lo que ocasionaba que la autoridad no otorgara valor probatorio a dicho documento.

A través del análisis sistémico se le sugirió a la autoridad instruyera a sus unidades administrativas encargadas de llevar a cabo facultades de comprobación en materia de comercio exterior, para que cuando los contribuyentes presentaran facturas emitidas con anterioridad al 1o. de abril de 2003, les otorgaran el valor probatorio correspondiente y no las desestimaran por no observar con las nuevas formalidades, esto es, que aplicara la norma vigente al momento de su expedición.

El segundo análisis sistémico es el que comenté hace un momento, en el cual se le sugirió a la autoridad notificar a los particulares inmediatamente a que se efectuara la suspensión a los padrones de importadores, vía buzón tributario, a fin de que éstos tengan la posibilidad de aclarar oportunamente su situación.

Ambos documentos pueden consultarse en la página de Internet de Prodecon, donde hay un apartado especial en el cual podrán encontrar los análisis sistémicos que esta Procuraduría ha emitido desde 2013 a la fecha.

¿Con qué otros actores participa la Prodecon en materia de comercio exterior?

Se ha estado en contacto con diversas autoridades, en fechas recientes se ha trabajado con la Administración General de Auditoría de Comercio Exterior (AGACE), con la Administración Central de Operación Aduanera (ACOA), y con algunas aduanas en particular. Asimismo, hemos conocido asuntos relacionados con el cumplimiento a las regulaciones y restricciones no arancelarias o las normas oficiales mexicanas, en los que por razón de la problemática en análisis tuvimos que trabajar en conjunto con el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (Senasica).

¿Cómo funcionan las consultas especializadas?

Es un servicio muy interesante, de los que más demanda tiene esta Subprocuraduría, estadísticamente es el que más ha crecido gracias al equipo de trabajo que se ha formado.

En términos generales, a través de este servicio Prodecon emite una opinión técnica que versa sobre la interpretación de disposiciones fiscales, aduaneras, legales o procesales respecto de un caso particular, no tiene como fin pronunciarse sobre el reconocimiento de un derecho subjetivo o la legalidad o constitucionalidad del acto de autoridad que dio origen a la solicitud del contribuyente. Sobre este punto cabe destacar que también atendemos consultas que no están relacionadas con un acto de autoridad.

Este servicio inicia a petición de parte, es decir, el contribuyente hace el primer contacto con nosotros solicitando el servicio para que se le confirme o no su criterio respecto de su problemática y concluye con la emisión de un dictamen, el cual debe ser notificado al solicitante en un plazo no mayor a 30 días hábiles. Nosotros estudiamos la operación del contribuyente, así como la norma específica, la interpretamos y nos pronunciamos sobre el caso en concreto.

¿Cómo se inician los análisis sistémicos?

Los análisis sistémicos se pueden iniciar de manera oficiosa o a petición de parte, será de manera oficiosa cuando derivado de las investigaciones, análisis, mesas de trabajo, estudios técnicos o del propio ejercicio de las demás atribuciones sustantivas de Prodecon, se advierta que existe una problemática en la estructura del sistema tributario que ocasione afectaciones a la totalidad de los contribuyentes, un grupo o categoría de estos.

Por otro lado, se entiende que es a petición de parte cuando son los propios contribuyentes quienes detectan la problemática y mediante escrito libre presentado ante nuestras oficinas, nos la hacen saber.

¿Está dentro de las funciones de la Prodecon ver asuntos de comercio exterior?

Sí, de hecho existe un criterio normativo en donde hacemos una interpretación de nuestra propia norma y advertimos que las consultas pueden versar sobre disposiciones fiscales, aduaneras, legales o procesales, cuando estas se encuentren relacionadas con el acto consultado, ello con la finalidad de cumplir el objeto de la Prodecon, que es el de garantizar el derecho de los contribuyentes a recibir justicia fiscal a nivel federal por medio de los diversos servicios que ofrecemos.

En ese sentido, si el contribuyente plantea una problemática en la que existan supuestos relacionados con la Ley de Comercio Exterior, estamos facultados para emitir la opinión respectiva.

¿Qué tipo de asuntos ha visto Prodecon en materia de comercio exterior?

Los más recurrentes son en materia de impuesto al valor agregado, en los cuales solicitan la opinión de este Ombudsman en relación con si las operaciones de bienes y servicios que realizan los contribuyentes se consideran exportaciones en términos del artículo 29 de la ley de la materia; y por tanto, si se encuentran a la tasa del 0 % del citado impuesto. Estos junto con la tasa a la que se deben gravar las diversas formas de transportación de mercancía extranjera, son los más frecuentes.

¿Cuál ha sido el alcance de los criterios que ha emitido la Prodecon derivados de las consultas?

Acompañado de la emisión de un dictamen de consulta se realiza un criterio sustantivo que en primera instancia se somete a consideración del Comité Técnico de Normatividad de la Procuraduría, el cual, de ser aprobado, se publica en la página de Internet de este Ombudsman a fin de que pueda ser vistos por cualquier persona. Si bien es cierto que estos criterios no tienen un carácter vinculativo para la autoridad fiscal, también lo es que tienen un carácter orientador para los contribuyentes pues están elaborados por un organismo técnico especializado en materia fiscal y aduanera.

¿Cuál es la postura de la Prodecon respecto a las causales de suspensión del padrón de importadores?

Nosotros estimamos que algunas de las causales de suspensión podrían evitarse. La idea de trabajar en un análisis sistémico sobre este tema, en colaboración con los agentes aduanales y los importadores, lo anterior, con la finalidad de reducir estas causales de suspensión de tal suerte que no sean un menoscabo para los importadores o que se vuelvan una carga administrativa innecesaria. Se dice lo anterior porque el listado de causales de suspensión no es solo el que abarca el artículo 84 del RLA, sino también las señaladas en la regla 1.3.3. de las Reglas Generales de Comercio Exterior –RGCE–.

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 .  (Foto: IDC)

¿Las consultas que se realizan a Prodecon se encuentran disponibles para el público en general?

Los dictámenes recaídos a las consultas presentadas ante Prodecon, se dan a conocer únicamente al contribuyente solicitante, o a las personas que autoricen.

En actos de fiscalización, ¿cuál es la forma en la que deben proceder los contribuyentes?

  • revisiones de gabinete: cuando el contribuyente sea notificado por la autoridad fiscal para requerirle informes, datos o documentos o en su caso pida la revisión de la contabilidad fuera de una visita domiciliaria, podrá acudir en cualquier tiempo a solicitar la adopción de un acuerdo conclusivo hasta antes de que la autoridad le notifique la resolución definitiva que determine las contribuciones omitidas
  • visitas domiciliarias: de igual forma cuando al pagador de impuestos se le notifique la orden de visita domiciliaria, podrá acudir a nuestras oficinas para adoptar un acuerdo conclusivo, hasta antes de que se le haga saber la resolución definitiva, y
  • revisiones electrónicas: finalmente, cuando al contribuyente se le notifique la resolución provisional donde se indiquen las contribuciones omitidas, así como las irregularidades que cometió, podrá acudir a solicitar la adopción de un acuerdo conclusivo hasta antes de que se le notifique la resolución definitiva

¿Cuándo proceden los acuerdos conclusivos en materia de comercio exterior?

Solamente hay una facultad de procedencia, de conformidad con la regla 6.2.3. de las RGCE, cuando los contribuyentes se encuentren en revisión o visita domiciliaria derivada del ejercicio de facultades en términos del artículo 42, fracción III del CFF, en ese supuesto procede la adopción del acuerdo conclusivo, sin embargo, si la visita se llevara a cabo en atención a la fracción V del referido numeral del citado ordenamiento legal no podría acudirse al acuerdo conclusivo.


En PAMA, procedimiento de omisión de contribuciones y revisiones en transporte, ¿cuándo se puede recurrir a un acuerdo conclusivo?

Debe atenderse al tipo de revisión, si es una revisión de gabinete en materia de comercio exterior el contribuyente deberá acudir con nosotros con el oficio de observaciones o incluso cuando iniciada la revisión se detecte la irregularidad o la autoridad en ese momento se pronuncie de forma definitiva sobre dicha revisión y por ende fije un crédito fiscal.

Si se trata de una visita domiciliaria en términos del artículo 42, fracción III, del CFF puede ser cuando se les notifique la orden de visita, o cuando las autoridades les den a conocer cuáles son las irregularidades dentro de la última acta parcial, siempre que sea antes de que se le notifique la resolución definitiva.

¿Cuáles serían los beneficios del acuerdo conclusivo?

Son que la autoridad primero escuche si la irregularidad detectada es correcta o no, y accede a aportar mayores pruebas; permite transigir y mediar con la autoridad correspondiente y en su caso, acogerse al beneficio de la condonación de multas.

¿Qué desventajas tendría para el contribuyente acudir a Prodecon?

Ninguna, debido a que somos un organismo público que ayuda a cualquier pagador de impuestos que se sienta afectado por algún acto de las autoridades fiscales o aduaneras, como pueden ser la negativa de devolución de impuestos, algún cobro o adeudo fiscal, multas, embargo o requerimiento en materia de ISR e IVA, entre otros.

Si el contribuyente tiene un problema con la autoridad en el que se estén vulnerando sus derechos, ¿puede acudir a Prodecon?

Igualmente, cabe resaltar que los acuerdos conclusivos han evitado la judicialización de créditos fiscales, lo cual ha sido muy benéfico, asimismo existen contribuyentes que no pueden contratar los servicios de un abogado especializado en materia fiscal y nosotros también ofrecemos ese servicio.

Comentario final

Quiero extender una invitación a todos los contribuyentes que tengan una problemática en materia fiscal o aduanera para que se acerquen y hagan uso de los diversos servicios que ofrece Prodecon.