En relación con el tema de protección comercial la Secretaría de Economía (SE), a través de la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales (UPCI), efectúa investigaciones en materia de prácticas desleales de comercio internacional para identificar y contrarrestar la importación de mercancías idénticas o similares a las de producción nacional, en condiciones de discriminación de precios o de subvención en su país de origen o procedencia, y que causen o amenacen daño a la producción nacional; pero también lleva a cabo investigaciones para imponer medidas temporales a importaciones de determinados productos, cuyo incremento se haya dado en un cierto periodo, y en este se haya causado o amenace causar un daño o amenaza a la rama de producción nacional, esto de llegarse a comprobar, estas son las investigaciones de salvaguardas.
Las investigaciones de salvaguardas son diferentes a las de prácticas desleales de comercio internacional, y no deben confundirse, por lo que se presentan diversos tópicos, entre ellos: en dónde están reguladas las salvaguardas; qué casos investiga; cuál es el procedimiento que se sigue en una investigación; cuáles son las medidas que se imponen; todo ello sustentado en las disposiciones previstas en Ley de Comercio Exterior (LCE) y su Reglamento (RLCE).
Generalidades
La Organización Mundial del Comercio (OMC) tiene previstos instrumentos de defensa comercial que pueden utilizar sus países miembros para proteger sus mercados internos con el fin de prevenir o neutralizar los efectos desfavorables que en determinadas circunstancias puede generar la importación de productos en sus industrias nacionales; y pueden utilizarse ante prácticas desleales de comercio; y en situaciones de emergencia propiciadas por el aumento inusitado e inesperado de importaciones –medidas sobre salvaguardias– (Acuerdo Antidumping y Acuerdo de Salvaguardias de la OMC, respectivamente).
México es miembro de esta organización y también emplea estos instrumentos de defensa comercial para proteger el mercado doméstico, que en el caso que nos ocupa, específicamente es el Acuerdo de las medidas de salvaguardia de la OMC, cuyas normas están vertidas en la LCE y su Reglamento.
Implementación
El Ejecutivo Federal está facultado para regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o tránsito de mercancías, cuando lo estime urgente, mediante decretos publicados en el DOF, de conformidad con el artículo 131 de nuestra carta magna; y precisamente una de estas medidas son las salvaguardas (arts. 4, fracc. II y 45, LCE).
La SE es la autoridad facultada para determinar la procedencia de una medida de salvaguarda, y llevar a cabo una investigación conforme al procedimiento administrativo previsto en la LCE, su Reglamento y en los tratados o convenios internacionales de los que México sea parte (arts. 5, fracc. III, LCE y 70, RLCE).
Salvaguardas
Las medidas de salvaguarda son aquellas que, en los términos de la fracción II del artículo 4o., regulan o restringen temporalmente las importaciones de mercancías idénticas, similares o directamente competidoras a las de producción nacional en la medida necesaria para prevenir o remediar el daño grave a la rama de producción nacional de que se trate y facilitar el ajuste de los productores nacionales (art. 45, LCE).
Estas medidas se impondrán cuando se haya constatado que las importaciones han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional de que se trate (art. 45, LCE).
Medidas
Las medidas de salvaguarda podrán consistir, entre otras, en aranceles específicos o ad-valorem, permisos previos o cupos; o bien, alguna combinación de los anteriores (art. 45, LCE).
Excepciones
No están sujetas o medida de salvaguarda, las siguientes mercancías:
- los menajes de casa pertenecientes a inmigrantes y a nacionales repatriados o deportados, que los mismos hayan usado durante su residencia en el extranjero
- los equipajes de pasajeros en viajes internacionales
- las que importen los residentes de la franja fronteriza para su consumo personal
- las que sean donadas para ser destinadas a fines culturales, de enseñanza, de investigación, de salud pública o de servicio social, que importen organismos públicos, así como personas morales no contribuyentes autorizadas para recibir donativos deducibles en el ISR, siempre que formen parte de su patrimonio, previa autorización de la SE, y
- las demás que autorice la SE
Tratándose de los equipajes de pasajeros en viajes internacionales, y de las mercancías que importen los residentes de la franja fronteriza para su consumo personal se atenderá a lo previsto en la legislación aduanera (art. 71, LCE).
Daño grave y amenaza grave
Considerando que las medidas de salvaguarda se impondrán cuando las importaciones causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional, se entenderá por:
- daño grave, el menoscabo general significativo de una rama de producción nacional, y
- amenaza de daño grave, la clara inminencia de un daño grave a una rama de producción nacional (art. 46, LCE)
Determinación
La determinación de daño grave o amenaza de daño grave, de su relación causal con el aumento de las importaciones y el establecimiento de medidas de salvaguarda se realizará mediante una investigación conforme al procedimiento administrativo previsto en la LCE y sus disposiciones reglamentarias.
Se dispone que cuando haya factores distintos del aumento de las importaciones que al mismo tiempo causen daño grave a la rama de producción nacional, este daño no se atribuirá al aumento de las importaciones (art. 47, LCE).
Factores
Para determinar si el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar daño grave a una rama de producción nacional, la SE recabará en lo posible toda la información relevante y evaluará todos los factores pertinentes de carácter objetivo y cuantificable que tengan relación con la situación de la rama de producción nacional de mercancías idénticas, similares o directamente competidoras.
Esa información deberá incluir:
- el ritmo y la cuantía del aumento de las importaciones del bien en cuestión en términos absolutos o relativos
- la parte del mercado interno absorbida por las importaciones en aumento
- los cambios en los niveles de ventas, producción, productividad, utilización de la capacidad instalada, ganancias o pérdidas, empleo y precios, y
- otros elementos que la SE considere necesarios
La determinación de amenaza de daño grave se basará en hechos y no simplemente en alegatos, conjeturas o posibilidades remotas (arts. 48, LCE y 70, RLCE).
Por otra parte, se establece que se efectuará una determinación positiva en aquellos casos en que se demuestre, sobre la base de pruebas objetivas, la existencia de una relación de causalidad entre el aumento de las importaciones del producto de que se trate y el daño grave o la amenaza de daño grave. Cuando haya otros factores, distintos del aumento de las importaciones, que al mismo tiempo causen daño a la rama de producción nacional, este daño no se atribuirá al aumento de las importaciones (art. 72, RLCE).
Evaluación de factores
La SE evaluará tales factores, dentro del contexto del ciclo económico y las condiciones de competencia específicas de la rama de producción nacional en cuestión. Para tal fin, los solicitantes aportarán la información de los factores e indicadores relevantes y característicos de la industria considerando normalmente tres años previos a la presentación de la solicitud, incluyendo el periodo investigado, salvo que la empresa de que se trate se haya constituido en un lapso menor.
Asimismo, las partes interesadas aportarán estudios económicos, monografías, literatura técnica y estadísticas nacionales e internacionales sobre el comportamiento del mercado en cuestión, o cualquier otra documentación que permita identificar los ciclos económicos y las condiciones de competencia específicas de la rama de producción nacional afectada (art. 74, RLCE).
Implementación de medidas urgentes
Tal como se señaló anteriormente, la SE, a través de la UPCI, tramitará y resolverá las investigaciones en materia de medidas de salvaguarda, e impondrá las medidas que resulten de estas investigaciones (art. 5, fracc. III, LCE).
Investigaciones
El procedimiento de investigación de medidas de salvaguarda se iniciará de oficio en circunstancias especiales cuando la SE tenga pruebas suficientes del daño y de la relación causal; o a solicitud de parte (art. 49, LCE).
Los procedimientos de investigación se integrarán en un expediente administrativo, conforme al cual se expedirán las resoluciones administrativas (art. 49, LCE).
Solicitudes
La solicitud podrá presentarse por las organizaciones legalmente constituidas y las personas físicas o morales productoras: de mercancías idénticas, similares o directamente competidoras a aquellas que se estén importando en tal cantidad y en condiciones tales que causen daño grave o amenaza de daño grave a la rama de producción nacional.
Los solicitantes deberán ser representativos de cuando menos el 25 % de la producción total de la mercancía idéntica o similar, o directamente competidora, producida por la rama de producción nacional (art. 50, LCE).
En la solicitud se deberá manifestar por escrito ante la autoridad competente y bajo protesta de decir verdad, los argumentos que fundamenten la necesidad de aplicar medidas de salvaguarda.
A ese escrito se deberá adjuntar los formularios que para tal efecto establezca la SE (art. 50, LCE).
Parte interesada
Se considera parte interesada a los productores solicitantes, importadores y exportadores de la mercancía objeto de investigación, así como a las personas morales extranjeras que tengan un interés directo en la investigación de que se trate y aquellas que tengan tal carácter en los tratados o convenios comerciales internacionales (art. 51, LCE).
Requisitos
La solicitud de parte interesada por la que se inicie una investigación en materia de salvaguarda, también deberá contener la siguiente información:
- autoridad administrativa competente ante la cual se promueva
- su nombre o razón social y domicilio y, en su caso, de su representante, acompañando la documentación que lo acredite
- actividad principal del promovente
- volumen y valor de la producción nacional del producto idéntico, similar o directamente competidor al de importación
- descripción de su participación, en volumen y valor, dentro de la producción nacional
- fundamentos legales en que se sustenta
- descripción de la mercancía de cuya importación se trate, acompañando las especificaciones y características comparativamente con la de producción nacional y los demás datos que la individualicen; el volumen y valor que se importó con base en la unidad de medida y su clasificación arancelaria conforme a la Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación
- nombre o razón social y domicilio de quienes efectuaron la importación aclarando si se realizó en una o varias operaciones
- nombre del país de origen o de procedencia de la mercancía, según se trate y, el nombre o razón social de quienes hayan efectuado la exportación
- análisis de la posición competitiva de la producción nacional que representa
- el programa de ajuste que se instrumentará en caso de imponerse una medida de salvaguarda, y su viabilidad
- descripción de los hechos y datos que demuestren que el aumento de las importaciones causa daño grave o amenaza de daño grave a la rama de producción nacional de la mercancía idéntica, similar o directamente competidora, y
- en su caso, la descripción de solicitudes de otras medidas de regulación o restricción comercial en relación con la mercancía objeto de la solicitud
La solicitud y documentación anexa deberán exhibirse en original y en tantas copias como señale la SE en el formulario oficial (art. 118, RLCE).
Copias
Las copias de traslado se presentarán –por el medio que determine la SE– a más tardar con la respuesta a la prevención, en tantas copias como importadores, exportadores y, en su caso, gobiernos extranjeros se nombren en la solicitud y en la respuesta a la prevención.
De no cumplir con esta obligación, la solicitud se tendrá por abandonada (art. 118, RLCE).
Formularios oficiales
Los solicitantes exhibirán a la SE, a través de los formularios de investigación, la información de la producción nacional total, siempre que las cifras requeridas se encuentren razonablemente disponibles. En todo caso, deberán presentar en la solicitud una estimación confiable, y la metodología correspondiente, de las cifras relativas a la producción nacional total considerada (art. 71, RLCE).
Procedimiento de investigación
El procedimiento de investigación sobre medidas de salvaguarda comprenderá las importaciones de mercancías idénticas, similares o directamente competidoras a las de producción nacional que se hubiesen realizado durante un periodo que será normalmente de un año y en ningún caso menor a seis meses, el cual deberá ser lo más cercano posible a la presentación de la solicitud.
El periodo de investigación podrá modificarse a juicio de la SE (art. 119, RLCE).
El procedimiento para una investigación de medidas de salvaguardas, grosso modo, es el siguiente.
Solicitud de Inicio
Parte interesada, presenta la solicitud de inicio en los términos apuntados anteriormente (arts. 49 y 50, LCE)
- SE, dentro de un plazo de:
- 25 días hábiles, acepta la solicitud y declara el inicio de la investigación a través de la resolución respectiva, o
- 17 días hábiles, requiere a la solicitante mayores elementos de prueba o datos, que deberán proporcionarse dentro de un plazo de 20 días hábiles contados a partir de la recepción de la prevención:
- si se aportan satisfactoriamente se aceptará la solicitud, y se declarará el inicio de la investigación en el plazo establecido (25 días hábiles)
- de no proporcionarse en tiempo y forma los elementos y datos requeridos, se tendrá por abandonada la solicitud y se notificará personalmente al solicitante
- 20 días hábiles, desecha la solicitud cuando no se cumpla con los requisitos establecidos en la legislación aplicable, a través de la resolución respectiva
La SE publicará la resolución relativa en el DOF, salvo para el caso de desechamiento, y la notificará a las partes interesadas de que tenga conocimiento (arts. 52, LCE, 75 y 120, RLCE)
Resolución de inicio
Satisfechos los requisitos, la SE aceptará la solicitud y declarará formalmente el inicio de la investigación mediante publicación en el DOF de la resolución de inicio de la investigación (art. 121, RLCE).
Notificación
A partir del día siguiente a aquel en que se publique la resolución de inicio de investigación en el DOF, la SE deberá notificar a las partes interesadas de que tenga conocimiento para que comparezcan a manifestar lo que a su derecho convenga (arts. 53, LCE y 121, RLCE).
En la notificación la SE requerirá a las partes interesadas los elementos probatorios y datos que estime pertinentes, para lo cual utilizarán los formularios que establezca la propia dependencia (arts. 53, 121 y 122, RLCE).
Argumentos y pruebas
Se dará a las partes interesadas a quienes se envíen los formularios utilizados en una investigación, un plazo de 23 días para presentar los argumentos, información y pruebas conforme a lo previsto en la legislación aplicable. Los plazos se contarán a partir de la fecha de recibo del formulario, el cual a tal efecto se considerará recibido cinco días después de la fecha en que haya sido enviado al destinatario o transmitido al representante diplomático competente del gobierno del país del exportador, o en el caso de un territorio aduanero distinto, a un representante oficial del territorio exportador o en el caso de un territorio aduanero distinto, a un representante oficial del territorio exportador (art. 53, LCE).
Contra argumentaciones o réplicas
Transcurrido el citado plazo, la SE dará oportunidad a los solicitantes y, en su caso, a sus coadyuvantes, para que dentro de los ocho días siguientes presenten sus contra argumentaciones o réplicas (art. 164, RLCE).
Verificaciones
La SE podrá verificar la información y pruebas presentadas en el curso de la investigación y que obren en el expediente administrativo, previa autorización de las partes interesadas a quienes se determine verificar. Para ello, podrá notificar por escrito la realización de visitas en el domicilio fiscal, establecimiento o lugar donde se encuentre la información correspondiente (arts. 83, LCE y 173, RLCE).
Audiencia pública
En la notificación de la resolución de inicio (art. 53, LCE), la SE comunicará a las partes interesadas la realización de una audiencia pública en la cual podrán comparecer y presentar argumentos en defensa de sus intereses así como, en el caso de medidas de salvaguarda, presentar las pruebas pertinentes (arts. 81, LCE y 165, RLCE).
Alegatos
Las partes interesadas podrán ofrecer toda clase de pruebas excepto la de confesión de las autoridades, o las que se consideren contrarias al orden público, a la moral o a las buenas costumbres (arts. 82, LCE y 172, RLCE).
Determinación de medidas de salvaguarda
La determinación de las medidas de salvaguarda deberá hacerse en un plazo no mayor de 210 días, contados a partir del día siguiente de la publicación en el DOF de la resolución de inicio, y se sujetará a lo dispuesto en los tratados y convenios internacionales de los que México sea parte (art. 75, LCE).
Opinión previa publicación de la resolución final
Terminada la investigación para la aplicación de medidas de salvaguarda, la SE enviará el proyecto de resolución final a la Comisión de Comercio Exterior (COCEX) para que emita su opinión, previamente a la publicación de esa resolución (art. 76, LCE).
Publicación de la resolución final
La resolución por la que se determinen medidas de salvaguarda se publicará en el DOF, la cual deberá contener todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho, y demás datos referidos en el RLCE, tales como, en el caso de que se:
- confirme la existencia de un daño grave o amenaza de daño grave causado a la rama de producción nacional por el aumento de las importaciones en volúmenes y condiciones a que refiere la LCE y su Reglamento:
- descripción del:
- daño grave o amenaza de daño grave a la rama de producción nacional
- volumen y las condiciones en que se realizaron las importaciones
- tipo de medida de salvaguarda que se establece
- mención de que se notificará a la SHCP para la aplicación oportuna de la medida impuesta, y
- fecha en que se sometió el proyecto de resolución final a opinión de la Comisión y el sentido en que esta opinó
- descripción del:
- compruebe que el aumento de las importaciones en volúmenes y condiciones tales no causa o amenaza causar daño grave a la rama de producción nacional, la mención de que concluye el procedimiento de investigación administrativa sin imponer medidas de salvaguarda (arts. 76, LCE y 131, RLCE)
Medidas de salvaguarda provisional
El ejecutivo federal podrá establecer medidas provisionales de salvaguarda en un plazo de 20 días, contados a partir del día siguiente de la publicación en el DOF del inicio de la investigación, siempre y cuando:
- se presenten circunstancias críticas en las que cualquier demora entrañaría un daño difícilmente reparable, y
- cuente con pruebas de que el aumento de las importaciones ha causado o amenazado causar un daño serio (art. 78, RLCE)
Duración
La duración de las medidas provisionales no excederá de seis meses. En este lapso se cumplirán las disposiciones establecidas en los tratados o convenios internacionales de los que México sea parte.
La resolución final que confirme, modifique o revoque las medidas provisionales deberá publicarse dentro de los seis meses posteriores al día siguiente de la publicación en el DOF de la resolución que determine medidas provisionales.
Si llegaran a confirmarse o revocarse las medidas provisionales en la resolución final se procederá a hacer efectivo su cumplimiento o, en su caso, a devolver las cantidades, con los intereses correspondientes, que se hubieren enterado por dicho concepto o la diferencia respectiva (art. 79, RLCE)
Consideraciones finales
Este análisis es meramente informativo, por lo que en el caso de estar interesados en solicitar un procedimiento de defensa comercial de esta naturaleza, se recomienda acudir a la UPCI, unidad administrativa de la SE que es la encargada de llevar a cabo dichas investigaciones.
Por otra parte, es de señalar que el que se lleve a cabo una investigación de este tipo no se considera un obstáculo para el despacho aduanero de las mercancías involucradas en esta.
