El 1o. de enero del presente año, entró en vigor la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas que contempla la creación de cuatro nuevos gravámenes, denominados impuestos ecológicos.
De los cuales, el impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales, ha generado una serie de inconformidades por parte del sector privado en dicha entidad federativa al considerarlo contrario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
A continuación el Mtro. Bernardo Viesca Quiroz, Socio en Viesca De la Garza y Asociados, S.C. explica por qué con ese tributo podría hablarse de una invasión de competencia por parte de la hacienda local al ámbito federal.
El Congreso de la Unión está facultado para imponer las contribuciones ya sean las necesarias para cubrir el presupuesto o en materias específicas, entre estas últimas, sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales; servicios públicos concesionados o explotados directamente por la federación; incluso por explotación forestal (art. 73, fraccs. XXIX, numerales 2o., 4o. y 5o. y XXIX-G, constitucional).
Tal atribución hace referencia a las contribuciones de forma genérica sin especificar a cuál de ellas en particular. Sin embargo, de la naturaleza jurídica del objeto se infiere que se trata de la modalidad de impuestos, siendo los previstos en ley que deben pagar la personas físicas y morales si se encuentran en la situación jurídica y de hecho prevista por la misma (art. 2o., fracc. I, CFF).
En otras palabras el texto de la carta magna en ningún momento contempla expresamente la potestad de establecer impuestos ecológicos con fines fiscales, y más aún con una finalidad recaudatoria.
Por su parte, la Ley de Hacienda de Zacatecas en sus artículos 8, 9 y 10 prevén que el tributo por remediación ambiental tiene como objeto la extracción del suelo y subsuelo de materiales que constituyan depósitos de igual naturaleza a los componentes de los terrenos, aun y cuando constituyan vetas, mantos y yacimientos, haciendo hincapié que no se considerarán los minerales o sustancias señaladas en el precepto 4 de la Ley Minera.
Los sujetos serán las personas físicas, morales o unidades económicas que dentro del territorio del estado extraigan del suelo y subsuelo materiales que constituyan depósitos de igual o semejante naturaleza a los componentes del terreno. Calculando así, la base imponible a partir del volumen de metros cúbicos de material extraído bajo el método señalado.
En ese tenor, se grava la actividad (extracción) más no la protección ambiental del recurso natural, dado que este pertenece a la nación, según lo tutelado en el numeral 27, párrafos cuarto y sexto de la ley fundamental.
No debe soslayarse que en la exposición de motivos, se justifica la creación del nuevo impuesto para proteger el derecho humano al medio ambiente; sin embargo, el apartado normativo no alude a su resguardo. De ahí su falta de coherencia y congruencia.
Además, en la LIF 2017 en su numeral 1o., no se estipula gravamen ecológico alguno como instrumento de ingreso en favor de la federación.
Es decir, que aun cuando se prevea la existencia de los mismos, lo cierto es que ni siquiera se pronostica una recaudación por ese concepto, cuestión análoga a la acontecida en ese ordenamiento para los ejercicios fiscales 2014, 2015 y 2016, pues ninguna de ellos observó recaudación de esa naturaleza, sin omitir precisar que de la exposición de motivos de la LIF 20141 (a partir de la cual se incluye a los impuestos ecológicos), ni siquiera se desprende cuáles en particular han de ser objeto de causación.
Como se observa, en la exposición de motivos de la Ley Hacendaria de Zacatecas no se contempla qué impuestos ecológicos en particular han de ser objeto de recaudación, limitándose a señalar que son para fortalecer la capacidad financiera del Estado mexicano, esto amplía la base de los principales gravámenes e incorpora nuevas bases tributarias, en aras de incrementar la recaudación y de mejorar la calidad de vida de la población al inhibir las actividades que dañan al medio ambiente, pero, se insiste, sin indicar cuáles en específico.
Cabe resaltar, que el pacto federal establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, no vislumbra el establecimiento de impuestos a nivel local, pues lo único que refiere es la distribución equitativa de la recaudación en ingresos coordinados entre la federación y los estados y municipios.
Situándonos en el supuesto en el que si existieran impuestos ecológicos en el ámbito federal, en ese caso si podríamos entrar al estudio de constitucionalidad por parte de un impuesto estatal, en cuanto a si existe o no una invasión de competencia generada por la ley estatal que regule esa clase de contribuciones.
Analizando si dicho ordenamiento regulador del impuesto por remediación ambiental, grava la actividad en sí misma, con una aparente finalidad ambiental, o de lo contrario, si busca desincentivar la actividad que es perjudicial para el medio ambiente y efectivamente destinar dicha recaudación a fondos concretos para la restauración del daño causado.
A manera de ejemplo para aclarar las anteriores ideas, en España al existir en su sistema tributario, gravámenes tanto estatales como autonómicos (federales y estatales para el caso de México) de carácter ambiental, entonces se han generado en los últimos 15 años una serie de controversias constitucionales que versan sobre la invasión de competencias tributarias o de una doble imposición de un impuesto ambiental.
En ese supuesto, primero se debe analizar si ambos tributos gravan la misma actividad, y por otra parte, cuáles son sus finalidades, entendiéndose si son meramente fiscal recaudatorios (como es el caso del que nos compete) o con una afectación estrictamente encaminada a la reparación del daño medioambiental y a fomentar un cambio de conducta favorable por parte del sujeto pasivo, por medio de deducciones, exenciones, subsidios u otros instrumentos económicos de protección al ambiente, verbigracia, los financiamientos para los que graven la generación de contaminantes desde una determinada instalación industrial o desde grandes establecimientos que incidan sobre el medio ambiente, en los cuales se requiera de la adquisición y uso de tecnologías más sostenibles ecológicamente hablando.
Este tipo de conflictos ha suscitado el acudir a instancias Comunitarias (Unión Europea) para la solución de dichas controversias. Se ha ultimado en la necesidad de elaborar directivas para fijar criterios por medio de los cuales se pueda calificar a un impuesto como ambiental y si es jurídicamente procedente o no su aplicación, para el caso de que previamente se hubiese creado un tributo con el mismo objeto, pero con una finalidad fiscal recaudatoria
Conclusión
Los anteriores asertos no devienen infértiles, pues se concluye que la competencia para promover una controversia constitucional, los sujetos legitimados para ello serían la SHCP por conducto de la Procuraduría Fiscal de la Federación, y los habilitados procesalmente la Fiscalía General de la República y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.
Siendo factible argumentar como conceptos de invalidez, la invasión de competencia generada por el Congreso Estatal del Zacatecas, al constituir un motivo legalista de procedencia del medio de control constitucional, toda vez que la facultad competencial exclusiva es de la federación e indelegable a las entidades federativas, para imponer contribuciones en materia de aprovechamiento y explotación de los recursos naturales.
Por último, si bien es cierto, la exposición de motivos de la Ley de Hacienda del Estado de Zacatecas señala que dicha imposición tributaria tiene una finalidad meramente fiscal recaudatoria, mas no de índole de protección al medio ambiente, en virtud de que en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, preceptúa en sus porciones normativas, la concurrencia de facultades para la federación, estados y municipios, pero únicamente que serán ejercidas en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico, pero no para la imposición de los denominados “impuestos ecológicos”, que inconstitucionalmente fueron decretados por el referido Congreso.
