Expropiación y otros límites a la propiedad privada

El derecho a la propiedad privada está reconocido en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), como una forma derivada que corresponde originalmente a la nación y que se ha transmitido a los particulares.

Por su parte, los preceptos 772 y 830 del Código Civil Federal (CCF) establecen como bienes de los particulares a todas aquellas cosas cuyo dominio les pertenece legalmente y de las que no puede aprovecharse ningún otro sin su consentimiento, pudiendo gozar y disponer de ellas con las limitaciones y modalidades previstas por las leyes.

La pérdida o restricción de este derecho se da a través de instituciones como la expropiación, las servidumbres, la requisición, el abandono o el decomiso. Por ello la relevancia de entender el régimen jurídico de estos mecanismos de poder.

Expropiación

Se presenta cuando el Estado priva al titular de sus bienes por cuestiones de utilidad pública, y desde el siglo XVI ha sido un instrumento fundamental para el desarrollo económico de los países.

En México la historia de este fenómeno ha tenido altibajos. Si bien los grandes proyectos de infraestructura que existen hoy en día se valieron de la expropiación para que pudieran ser gestados, esta ha sido asociada con el despojo y violaciones a la vivienda, la dignidad humana y al medio ambiente sano, sobre todo tratándose de comunidades ejidales.

Concepto

Etimológicamente deriva del latín ex “fuera de”, pro “fuera de” y privo “privado” que significa “quitar los derechos de titularidad de un bien”.

Jurídicamente, se define como un acto administrativo del Estado por el cual recupera el dominio público de una propiedad privada mediante el pago de una indemnización para cumplir con una causa de utilidad pública.

Elementos

De una interpretación armónica de los ordenamientos 27 constitucional y 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se desprende que para que la procedencia de la expropiación no se considere arbitraria, esta debe cumplir con dos elementos:

• se repare la  afectación causada al titular de la propiedad, y
• tenga como causa final la utilidad pública

Causa de utilidad pública

La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha conceptualizado a la utilidad pública como “la preservación del interés común o la satisfacción de las necesidades sociales y económicas” a partir de tres finalidades:

• pública: para la prestación de un servicio o construcción de una obra pública
• social: cuando se cubre de manera inmediata y directa a una clase social determinada y
• nacional: por la necesidad que tiene un país para adoptar medidas para hacer frente a situaciones que le afecten como entidad política o internacional

De acuerdo con el dispositivo 1o. de la Ley de Expropiación (LE) se consideran causas de utilidad pública, entre otras, las siguientes:

• establecimiento, explotación o conservación de un servicio público
• embellecimiento o sanación de las poblaciones y puertos
• obras de infraestructura pública
• satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores
• conservación de lugares de belleza panorámica, y
• creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio de la colectividad

Para respetar el principio de seguridad jurídica de los particulares, los órganos de gobierno contarán con un expediente administrativo que acredite que el bien afectado es indispensable para asegurar el bien colectivo, a través de estudios técnicos, proyectos, planos, etc., de lo contrario, el acto será ilegal.

Reversión

Si los bienes objeto de la expropiación no fueron destinados total o parcialmente al fin de utilidad pública dentro de cinco años, el propietario tiene derecho a solicitar la reversión total o parcial o el pago de daños y perjuicios.

Para ejercer esta prerrogativa, el afectado tiene un plazo de dos años contados a partir de la fecha en que sea exigible, en cuyo caso la autoridad tendrá 45 días hábiles para resolver al respecto.

 

 

 

Indemnización

La compensación es un requisito obligatorio para que la expropiación no sea abusiva, porque constituye una forma de enmendar la afectación causada por la limitación al derecho de propiedad de los particulares.

Conforme a la CPEUM la reparación debe ser previa; sin embargo, la LE indica que la autoridad tiene 45 días hábiles contados a partir de la publicación del decreto expropiatorio para que sea cubierta en dinero (moneda nacional), pero se podrá convenir que se finiquite mediante la entrega de bienes similares a los expropiados.

En cuanto a su valor, existe divergencia entre el texto constitucional y la ley reglamentaria, pues mientras el primero señala como parámetro para fijarla, el valor catastral del inmueble (art. 27, CPEUM), la segunda ordena que será el valor comercial (art. 10, LE).

Aunque este aspecto no se ha dilucidado a través de jurisprudencia, atendiendo al principio pro persona, debe prevalecer la norma que resulte más benéfica para el propietario, esto es la LE.

Formalidades

A pesar de que toda transmisión de derechos reales sobre inmuebles debe de otorgarse ante la fe notarial, tratándose de expropiaciones el numeral 8 Bis de la LE, establece que no requerirá formalizarse en escritura pública.

No obstante, el decreto si se inscribirá en el Registro Público de la Propiedad Federal y en el registro público de la propiedad de la entidad.

Materia agraria

En virtud de que los ejidos y comunidades agrarias son reconocidos como grupos vulnerables, cuentan con un régimen jurídico propio para su expropiación.

La Ley Agraria fija las causas de utilidad por las que pueden ser expropiados dichos bienes, así como el procedimiento y las condiciones a que debe quedar sujeta, destacando los siguientes:

 

Régimen	Particularidades
Procedimiento	·      Ante la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano ·      por decreto presidencial que determine la causa de utilidad pública publicado en el DOF, y ·      se notificará la expropiación al núcleo de población
Indemnización	·      Determinada por el Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales, atendiendo al valor comercial de los bienes ·      se pagará a  los ejidatarios atendiendo a sus derechos, y ·      si la expropiación solo afecta parcelas asignadas a determinados ejidatarios, estos recibirán la indemnización en la proporción que les corresponda y si existiere duda la Procuraduría Agraria (PA) intentará la conciliación de intereses, de lo contrario un tribunal agrario resolverá la contienda
Ocupación	·      Los predios  solo podrán ser ocupados mediante el pago del importe de la indemnización en el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE) o mediante garantía suficiente, y ·      prohibido autorizar la ocupación previa de tierras a menos que los ejidatarios afectados o la asamblea, aprueben dicha ocupación a través de un convenio, en donde intervendrá la PA,  y será inscrito en el Registro Agrario Nacional
Reversión	·      El FIFONAFE ejercitará las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o total, que tendrá por efecto que una vez incorporados al patrimonio del FIFONAFE, este de inmediato reintegre su titularidad a los afectados, y ·      la acción es imprescriptible

 

Implicaciones en la legislación internacional

Anteriormente solo se aceptaba la expropiación como la pérdida total del derecho de propiedad (expropiación directa); sin embargo, con el paso de los años los criterios comerciales ampliaron el rango de actos que pueden ser considerados con un efecto similar a esta (expropiación indirecta).

TLCAN

El TLCAN acoge la expropiación indirecta en su artículo 1110, que prohíbe la adopción de medidas equivalentes a la expropiación si no es por causa de utilidad pública, sobre bases no discriminatorias y mediante el pago de una indemnización.

La dimensión y afectaciones de esta nueva figura se percibieron en 2001 con el caso “Metalclad” ¹, en donde la compañía estadounidense Metalclad Corporation demandó al Estado mexicano por la negativa del ayuntamiento de Guadalcázar, San Luis Potosí para otorgar un permiso de construcción de un confinamiento de residuos peligrosos, por una declaratoria de reserva ecológica que había decretado sobre el área en que se encontraba dicho confinamiento.

Al respecto, el tribunal arbitral determinó que México expropió indirectamente la inversión de Metalclad al publicar el decreto de reserva ecológica debido a que con ello privaba a la empresa del beneficio económico que esta esperaba con la inversión, condenándolo al pago de una compensación por aproximadamente 16 millones de dólares.

Este laudo fue de trascendencia porque divisó los alcances de lo que puede equipararse a la expropiación, que bajo el TLCAN no solo incluye la transferencia directa y abierta de títulos de propiedad a favor del Estado, sino también las interferencias disimuladas o incidentales del uso de la propiedad que tenga el efecto de privar, total o en parte significativa al propietario del uso o beneficio económico que razonablemente se esperaría de la propiedad, aunque no necesariamente en beneficio obvio del Estado receptor.

TMEC

El más reciente tratado celebrado entre México, Estados Unidos de América y Canadá (T-MEC) en su precepto 14.8 y Anexo 14-B intenta delimitar la expropiación indirecta precisando los factores que deberán valorarse en cada caso:

• el impacto económico del acto gubernamental
  la medida en que el acto gubernamental interfiere con las expectativas de la inversión, esto es, si se le proporcionó al inversionista garantías escritas vinculantes y de la naturaleza y alcance de la regulación gubernamental o del potencial de la regulación gubernamental en el sector pertinente
• el carácter del acto, incluido el objeto, contexto o intención, y
• las acciones regulatorias de los Estados para proteger la salud, la seguridad y el medio ambiente, no constituyen expropiaciones indirectas, salvo casos excepcionales

 

Servidumbre

Es un gravamen real sobre un predio del cual el dueño no pierde su derecho de propiedad, sino solamente se limita su dominio para hacer o tolerar determinados actos.

De acuerdo con los dispositivos 1057 a 1109 del CCF existen diversos tipos de servidumbres a saber:

• legales: instauradas en la ley para:
  • desagüe: recibir las aguas que naturalmente, o como consecuencia de las mejoras agrícolas o industriales que se hagan, caigan de los predios superiores, así como la piedra o tierra que arrastren en su curso
  • acueducto: dejar pasar el agua sobre los predios intermedios para que otros puedan disponer de ella, y
• paso: permitir el paso de predios sin salida a la vía pública, y
• voluntarias: las que se estimen convenientes en el modo y forma que mejor parezca, siempre que no contravengan las leyes, ni perjudiquen derechos de terceros

Cuando la servidumbre se da por causa de utilidad pública, no será aplicable el derecho civil, sino el derecho administrativo. Cabe destacar que no  existe uniformidad en su régimen, ya que está disperso en distintas leyes, reglamentos, acuerdos, lineamientos, etc.

A nivel federal pareciere que se considera una modalidad de la expropiación, dado que el ordenamiento 2 Bis de la LE permite la ocupación temporal, ya sea total o parcial, o la simple limitación de los derechos de dominio para los fines del Estado o en interés de la colectividad; en contraste, entidades federativas como Coahuila o Campeche si incorporan dentro de sus legislaciones expropiatorias a las “servidumbres administrativas”, definiéndolas como la constitución de un derecho público real por el Estado, en forma unilateral o convencional, sobre un inmueble de dominio privado, con el objeto de que este inmueble sirva al uso general, por razones de utilidad pública y mediante el pago de la indemnización que corresponda.

Por su parte, el sector energético ha retomado dentro de la Ley de la Industria Eléctrica el uso de las servidumbres como una herramienta para el sector, que observará las siguientes particularidades:

• podrán ser decretadas por la vía jurisdiccional o administrativa
• se normará por las disposiciones de derecho común federal (CCF), y
• las controversias relacionadas con las mismas serán competencia de los tribunales federales

Requisición

Otro acto por el cual la autoridad puede hacer uso de los bienes propiedad de los particulares, es la requisición e implica una cesión

forzosa de bienes por causa de utilidad pública.

Su utilización no es común hoy en día, no obstante, la normativa mexicana la autoriza en los siguientes supuestos:

• suspensión de garantías: en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. Solamente el presidente de la república con la aprobación del Congreso de la Unión podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación (art. 29 CPEUM)
• en tiempo de guerra: los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente (art. 16 CPEUM)
• administrativa: conforme a las leyes especiales

De lo anterior, se desprende que la requisición puede versar sobre el uso o propiedad de muebles, inmuebles o servicios de cualquier persona.

El numeral 112 de la Ley de Vías Generales de Comunicación reconoce expresamente a esta figura, al señalar que el gobierno tendrá derecho de hacer requisición de las vías generales de comunicación, de los medios de transporte, servicios auxiliares, bienes muebles e inmuebles y de todo aquel que considere conveniente, en caso de:

• guerra internacional
• grave alteración del orden público
• peligro inminente para la paz interior del país o la economía nacional, y
• lo exija la seguridad, defensa, economía o tranquilidad del país

De aplicarse la requisición, se deberá indemnizar a los afectados (excepto en caso de  guerra) pagando los daños por su valor real y los perjuicios con el 50 % de descuento, con base en el dictamen de los peritos nombrados por las partes.

Abandono

Según el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, el abandono es la pérdida de dominio o posesión sobre las cosas como consecuencia de la omisión de ejercer la titularidad del derecho que se tiene sobre ellas.

Este tipo de adjudicación encuentra apoyo en el artículo 22 constitucional y tiene la finalidad de hacer eficiente la gestión y enajenación de los objetos sobre los cuales su custodia y conservación implica una erogación de los recursos materiales y humanos de la administración pública. 

Ámbito civil

El CCF en sus capítulos IV y V designa a los bienes abandonados como mostrencos o vacantes, dependiendo si se trata de muebles o inmuebles, cuya titularidad pasará a favor de la nación si nadie reclama su propiedad por medio de los siguientes procedimientos:

 

 

 

Materia Penal

Esta figura opera en la etapa de investigación o en el proceso sobre bienes asegurados de los cuales no es posible identificar a su titular, o, si este no se presenta a reclamar su propiedad.

El precepto 231 del Código Nacional de Procedimientos Penales  (CNPP) fija los pasos a seguir para decretar el abandono:

• el ministerio público notificará al interesado el aseguramiento de los bienes dentro de los 60 días naturales siguientes a su ejecución. Si se desconoce su identidad o domicilio la notificación se hará por dos edictos publicados en el DOF, o en el medio de difusión oficial de las entidades federativas
• el afectado contará con 90 días naturales para manifestar lo que a su derecho convenga apercibiéndolo que de no hacerlo los bienes causaran abandono a favor del Estado
• si fenece el plazo sin que se realice providencia alguna, el ministerio público solicitará al juez de control que declare el abandono
• el juez citará al interesado, la víctima u ofendido y al ministerio público a una audiencia dentro de los 10 días siguientes para resolver sobre el abandono, y
• la declaratoria será notificada a la autoridad competente que tenga los bienes bajo su administración

Materia Fiscal

Cuando se hace efectivo un crédito fiscal a través del procedimiento administrativo de ejecución, la autoridad embarga los bienes del contribuyente para cubrir su adeudo. Dentro de este supuesto, el numeral 196-A del Código Fiscal Federal determina que los bienes embargados pasarán a la propiedad de la hacienda cuando:

• habiendo sido enajenados o adjudicados no se retiren del lugar en que se encuentren, dentro de dos meses contados a partir de la fecha en que se pongan a disposición
• el embargado efectúe el pago del crédito fiscal u obtenga resolución o sentencia favorable que ordene la devolución de los bienes embargados derivada de la interposición de algún medio de defensa antes de que se hubieran rematado, enajenado o adjudicado los bienes y no los retire del lugar en que estén dentro de dos meses contados a partir de la fecha en que se pongan a disposición del interesado
• se trate de bienes muebles que no hubieren sido rematados después de transcurridos 18 meses de practicado el embargo y respecto de los que no se hubiere interpuesto ningún medio de defensa y
• se trate de bienes en depósito o por cualquier circunstancia o en poder de la autoridad o los propietarios de los mismos no los retiren dentro de dos meses contados a partir de la fecha en que se pongan a su disposición

Materia administrativa

Cuando por algún otro motivo existan bienes dentro de los depósitos del gobierno, sin que hubieren sido reclamados por sus legítimos propietarios o poseedores dentro de los plazos establecidos en las leyes, las autoridades competentes podrán realizar declaratoria de abandono en favor del Estado.

Decomiso

Es un castigo previsto el artículo 22 constitucional, que supone la pérdida de propiedad de los bienes.

El Poder Judicial de la Federación a través de la tesis: CONFISCACIÓN Y DECOMISO, SUS DIFERENCIAS BÁSICAS, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Materias: Constitucional, Penal y Administrativa, Tesis: P. LXXIV/96, Tesis Aislada, Registro: 200122, mayo de 1996, lo define como la apropiación por parte de la autoridad a título de sanción por la realización de actos en contra del tenor de las leyes prohibitivas sobre los bienes de una persona que sean instrumento, objeto o producto del delito.

Conforme al numeral 250 del CNPP, la aplicación de este instrumento deberá cumplir con las siguientes reglas:

• es una consecuencia del delito y se considera una sanción accesoria
• solo podrá decretarse por la autoridad judicial mediante sentencia dictada en el proceso penal
• los recursos obtenidos por la enajenación de los objetos decomisados se destinarán a:
  • la reparación de la víctima
  • el Instituto de Administración de Bienes y Activos por el porcentaje por concepto de gastos indirectos de operación a que se refiere la Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal que corresponda, y
  • al Poder Judicial de la Federación, la Fiscalía General de la República, fondo previsto en la Ley General de Víctimas y al financiamiento de programas sociales, en partes iguales

Otros sectores

El decomiso no es exclusivo del ámbito penal, ya que está previsto en otros ordenamientos de naturaleza administrativa, tales como la:

• Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables
• Ley General del Equilibro Ecológico y la Protección al Ambiente
• Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, o
• Ley General de Vida Silvestre

Comentario final

Recientemente la expropiación y las servidumbres retoman su popularidad en la opinión pública, pues el actual gobierno ha anunciado futuros actos para la construcción de aeropuerto de Santa Lucía.

Lo cierto es que a medida que crece la protección de los derechos humanos, el Estado ha tenido que limitar estos instrumentos de poder, para evitar el pago de indemnizaciones millonarias.