Bloqueo de cuentas por la UIF: en la mira del poder judicial

El lavado de dinero representa la etapa final en la que los delincuentes buscan disfrutar de las ganancias provenientes de actividades ilícitas. Para lograrlo, suelen utilizar el sistema financiero con el objetivo de integrar estos recursos ilegales al flujo económico formal.

En respuesta a esta problemática, los países y organismos internacionales han implementado diversas medidas, como el bloqueo de cuentas, para evitar que los fondos de origen ilícito circulen o sean utilizados libremente. Estas acciones no solo buscan prevenir el lavado de dinero, sino también dificultar que organizaciones terroristas obtengan recursos para planificar o ejecutar ataques que amenacen la seguridad nacional o internacional.

En este contexto, los países miembros del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), entre los que se encuentra México, están obligados a aplicar las 40 recomendaciones emitidas por este organismo. Entre estas medidas se incluye la implementación de sanciones financieras específicas, como el
congelamiento inmediato de fondos o activos vinculados al lavado de dinero, el financiamiento al terrorismo o la proliferación de armas.

El incumplimiento de estas recomendaciones puede acarrear graves consecuencias, como la inclusión del país en listas negras o grises del GAFI, afectando su posición y credibilidad en los mercados financieros internacionales.

México, con el objetivo de cumplir con estas obligaciones, ha reformado su marco normativo en la última década para permitir el bloqueo de cuentas de personas vinculadas al lavado de dinero o al financiamiento al terrorismo. Sin embargo, con el tiempo, el alcance de estas medidas ha sido limitado por resoluciones del poder judicial, que en muchos casos las han declarado inconstitucionales.

A continuación, se analizará la evolución del bloqueo de cuentas en México por parte de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), así como la jurisprudencia relevante emitida en torno a este tema.

Marco normativo

En cumplimiento con los compromisos internacionales asumidos por México en la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo, el 10 de enero de 2014 se reformó el marco jurídico que regula las actividades del sistema financiero.

Estas reformas establecieron la obligación para las entidades financieras de suspender de manera inmediata cualquier relación o servicio con personas incluidas en la denominada "lista de personas bloqueadas". Dicha lista, es gestionada de forma confidencial por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a través de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF).

El propósito de esta medida es interrumpir cualquier relación entre las instituciones y las personas enlistadas para prevenir el uso indebido del sistema financiero nacional en actividades ilícitas.

En este sentido, el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito otorga a la SHCP la facultad de determinar las personas o entidades que deben ser incluidas en esta lista, así como las reglas bajo las cuales opera el bloqueo de cuentas. Dicho artículo establece que la suspensión de operaciones con las personas bloqueadas debe ser inmediata y que esta medida cesará únicamente cuando la Secretaría elimine a la persona afectada de la lista.

Adicionalmente, las Disposiciones de Carácter General (DCG) aplicables a las entidades financieras detallan los supuestos específicos para incluir o excluir a personas en la lista de bloqueados.

Alcance del término "lista de personas bloqueadas"

Es común que exista una idea errónea respecto a lo que sucede cuando una persona es incluida en la "lista de personas bloqueadas". Muchas veces se asume que estar en esta lista implica el bloqueo directo de las cuentas bancarias, es decir, que los recursos quedan automáticamente inmovilizados o confiscados; sin embargo, esta percepción no es correcta.

El término "bloqueo" en este contexto tiene un significado distinto. En realidad, no se trata de una inmovilización directa de los recursos en las cuentas, sino de una obligación impuesta a las instituciones financieras de abstenerse de realizar cualquier acto, operación o servicio con dichas personas.

Esto implica que, aunque las cuentas no están propiamente confiscadas, las instituciones no pueden llevar a cabo transacciones financieras relacionadas con estas, por ejemplo:

• no pueden realizarse retiros, transferencias o depósitos, ya que estas son operaciones que están prohibidas mientras el cliente permanezca en la lista, y
• tampoco es posible efectuar pagos, acceder a créditos, o disfrutar de otros servicios financieros hasta que se levante la restricción

Así, los recursos de las personas no están confiscados ni transferidos a disposición de la autoridad, pero tampoco son accesibles mientras permanezcan en la lista.

Supuestos para la inclusión en la lista

Existen diferentes DCG para cada tipo de entidad financiera; no obstante, en este caso, únicamente se tomará como referencia las disposiciones específicas para las instituciones de crédito.

Inicialmente, la UIF estaba facultada para incluir a personas en la Lista de Personas Bloqueadas bajo seis supuestos, conforme al artículo 71 de las Disposiciones de Carácter General emitidas en relación con el artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito. Estos supuestos son los siguientes:

• listas internacionales del Consejo de Seguridad de la ONU: personas incluidas en las listas derivadas de las resoluciones 1267 (1999), 1373 (2001) y aquellas emitidas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o de otras organizaciones internacionales
• autoridades extranjeras y organismos internacionales: personas señaladas por autoridades extranjeras, organismos internacionales o agrupaciones intergubernamentales, siempre que la SHCP determine como relevantes conforme a los instrumentos internacionales firmados por México
• autoridades nacionales competentes: personas señaladas por autoridades nacionales competentes por tener indicios suficientes de estar vinculadas con delitos de financiamiento al terrorismo, operaciones con recursos de procedencia ilícita o delitos relacionados previstos en el Código Penal Federal (CPF)
• personas con sentencias condenatorias: aquellas que estén cumpliendo una sentencia por financiamiento al terrorismo o por operaciones con recursos de procedencia ilícita, según el CPF
• actividades relacionadas con delitos financieros: personas determinadas por autoridades nacionales competentes como participantes, auxiliares o relacionadas con actividades vinculadas a financiamiento al terrorismo o lavado de dinero, y
• omisión de información o encubrimiento: personas que omitan proporcionar información, la encubran o dificulten conocer el origen, destino, localización o propiedad de recursos relacionados con financiamiento al terrorismo o lavado de dinero

Ampliación de supuestos

El 3 de marzo de 2022, se amplió el alcance de la inclusión a la Lista de Personas Bloqueadas, añadiendo un nuevo criterio:

• lista de contribuyentes del artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación (CFF): personas incluidas en la lista de contribuyentes que realizan operaciones inexistentes, conforme al cuarto párrafo del artículo 69-B del CFF

Delimitación de supuestos por la SCJN

 En mayo de 2018, se emitió la jurisprudencia de rubro: ACTOS, OPERACIONES O SERVICIOS BANCARIOS. SU BLOQUEO ES CONSTITUCIONAL CUANDO SE REALIZA PARA CUMPLIR COMPROMISOS INTERNACIONALES (INTERPRETACIÓN CONFORME DEL ARTÍCULO 115 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO), con registro digital: 2016903, que limita los supuestos en los que puede aplicarse la inclusión en la lista de personas bloqueadas.

De acuerdo con la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), el bloqueo de cuentas como medida cautelar es válido únicamente cuando se utiliza para cumplir compromisos internacionales asumidos por México. En consecuencia, el bloqueo por motivos estrictamente nacionales se considera inconstitucional, ya que carece de vinculación con un procedimiento administrativo o jurisdiccional específico, lo que vulnera el principio de seguridad jurídica.

Así, el bloqueo de cuentas es considerado constitucional únicamente si:

• cumple con una obligación internacional bilateral o multilateral asumida por México, en la que exista una obligación explícita de implementar medidas de bloqueo a solicitud de autoridades extranjeras, o
• deriva de una resolución o determinación adoptada por organismos internacionales o agrupaciones intergubernamentales reconocidos por México

Impacto de la jurisprudencia

A la luz de esa jurisprudencia, los siete supuestos señalados en las DCG para la inclusión en la lista de personas bloqueadas se reducen a dos:

• listas internacionales del Consejo de Seguridad de la ONU: Basadas en resoluciones como la 1267 (1999) o 1373 (2001), y otras emitidas por organismos internacionales reconocidos por México, y
• autoridades extranjeras y organismos internacionales: personas señaladas por estas entidades, siempre que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) determine su relevancia

Es curioso y contradictorio que en 2022 la SHCP haya incluido el supuesto del artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación (CFF) como causal de bloqueo de cuentas, considerando que la jurisprudencia de 2018 ya había dejado claro que los bloqueos de origen nacional, sin relación con compromisos internacionales, son inconstitucionales. Esto puede interpretarse como una muestra de que la autoridad no está completamente alineada con el criterio establecido por la Corte.

Alcance del término “petición expresa”

En noviembre de 2024, la SCJN emitió la jurisprudencia de rubro: BLOQUEO FINANCIERO DE PERSONAS. LA EXPRESIÓN “PETICIÓN EXPRESA” SE REFIERE A LA SOLICITUD PRESENTADA POR UNA AUTORIDAD EXTRANJERA EN LA QUE REQUIERE DE FORMA MANIFIESTA LA IMPLEMENTACIÓN DE ESA MEDIDA, con registro digital: 2029549, al resolverla contradicción de criterios 268/2023, en la que se analizaron los alcances de la jurisprudencia de  2a./J. 46/2018 (10a.).  En esta resolución, se estableció que, para justificar la inclusión en la lista de personas bloqueadas bajo el argumento de cumplimiento de obligaciones internacionales, es indispensable que exista una “petición expresa” de una autoridad extranjera, es decir, una petición clara, manifiesta y específica, solicitando directamente la medida de bloqueo.

Para el alto tribunal, la exigencia de una solicitud explícita garantiza que el acto administrativo de la UIF cuente con una base legal sólida y permite que los afectados conozcan el origen y fundamento del bloqueo (cabe mencionar que la jurisprudencia resultante de esta resolución aún no ha sido publicada en el Semanario Judicial de la Federación).

Por otro lado, reforzando esta posición, el Pleno Regional en Materias Administrativa y Civil de la Región Centro-Norte emitió un criterio relacionado denominado: BLOQUEO DE CUENTAS BANCARIAS. PARA CUMPLIR CON LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 46/2018 (10a.) ES NECESARIA UNA PETICIÓN EXPRESA DE LA AUTORIDAD EXTRANJERA A LA UNIDAD DE INTELIGENCIA FINANCIERA DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, con registro digital: 2029503.  En él se aborda cómo debe interpretarse y aplicarse el requisito de "petición expresa" por parte de autoridades extranjeras, conforme a la jurisprudencia 2a./J. 46/2018 (10a.).

El Pleno Regional concluyó que a solicitud debe ser explícita y manifestar claramente la intención de la autoridad extranjera de que la UIF adopte medidas de aseguramiento de cuentas, por lo que no basta con una petición genérica o vaga de cooperación.

Impacto de la jurisprudencia

Aunque es prematuro evaluar el impacto completo de esta jurisprudencia y de la próxima resolución de la SCJN aún por publicarse, lo cierto es que estas decisiones plantean un desafío significativo para la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF). La jurisprudencia de 2018 ya había establecido que era necesaria una solicitud internacional para justificar el bloqueo de cuentas. Sin embargo, la UIF buscaba justificar la medida argumentando que, aunque no existía una solicitud expresa como tal, los compromisos internacionales de cooperación respaldaban su actuación.

Con las recientes resoluciones, tanto de la SCJN como del Pleno Regional, queda claro que esa estrategia ya no será válida. Ambas instancias han determinado que no basta con una interpretación amplia de los compromisos internacionales; es indispensable una "petición expresa" clara y específica de una autoridad extranjera para proceder con el bloqueo de cuentas.

Comentarios finales

Las resoluciones de la SCJN y el Pleno Regional han marcado un cambio significativo para la aplicación de los bloqueos de cuentas en el ámbito de prevención del lavado de dinero.

Y es que, estas decisiones no solo limitan la inclusión en la lista de personas bloqueadas a solicitudes internacionales, sino que establecen que la "petición expresa" de una autoridad extranjera es un requisito indispensable para garantizar la legalidad y la transparencia de las acciones de la UIF.

Esto coloca a la UIF en una posición compleja, ya que, sin una solicitud extranjera clara y específica, los bloqueos de cuentas carecen de sustento jurídico, lo que no solo podría desencadenar un aumento en los amparos contra estas medidas, sino también en resoluciones desfavorables para la autoridad.

La situación actual refleja tensiones entre las obligaciones internacionales de México y las limitaciones impuestas por el poder judicial. Por un lado, organismos como el GAFI exigen a los países implementar medidas efectivas de bloqueo financiero para combatir el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo. Por otro, las recientes jurisprudencias buscan proteger los derechos humanos, exigiendo una base legal sólida y solicitudes internacionales específicas.

En este contexto, México enfrenta el desafío de encontrar un equilibrio entre cumplir con sus compromisos internacionales y proteger los derechos fundamentales de los particulares.

Será interesante observar cómo el GAFI evaluará estos desarrollos durante su próxima revisión a México, programada para comenzar en junio de 2025.